警惕合同“越界”：建设工程补充协议变更范围的法律风险解析

作者：余文华律师

在日常的工程建设领域，发包方与承包方在签订中标合同后，因施工进展、设计调整、现场变化等原因，常常需要签订补充协议，对原合同内容进行变更或细化。然而，现实中，部分补充协议约定的工程范围、价款、工期等较原招标范围明显扩大，甚至涉及新增未招标项目。此类操作是否合法？是否构成“黑白合同”或规避招标？今天，我们就结合相关法规与实务，对这一常见现象展开法律分析。

1. 法律明确禁止背离中标合同实质性内容

《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条进一步明确：合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应与招标文件和中标人的投标文件一致。

《关于最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二条中，明确将工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等列为实质性内容，并支持当事人请求按中标合同确定权利义务。

这意味着，如果补充协议对上述内容作出与中标合同不一致的约定，尤其是扩大工程范围、提高价款、延长工期等，很可能被认定为“背离合同实质性内容”，在法律上无效，并可能面临行政处罚。

2. 如何判断是否构成“实质性变更”？

司法实践中，判断是否构成实质性变更，主要考虑两个维度：

2.1 是否影响其他投标人中标的可能性

如果变更后的内容足以改变原中标结果，使得其他投标人也有可能中标，则构成实质性变更。

2.2 是否对双方权利义务产生重大影响

如大幅增加工程量、显著调整价款、延长工期等，一般会被认定为实质性变更。

值得注意的是，如果是因设计变更、工程量清单调整、工程规划变化等合理事由，且在中标合同中有相应变更机制约定的，此类补充协议通常被视作正常履约调整，不属于违法变更。

3. “可不招标”情形是否适用于补充协议？

部分企业可能认为，补充协议中新增的工程属于“附属小型工程”或“主体加层”，符合《工程建设项目施工招标投标办法》第十二条等规定中“可不进行招标”的情形，从而直接委托原中标人施工。

对此，必须注意两点：

3.1  严格适用条件

如深圳市规定，“附属小型工程”造价不得超过原合同价的30%，且不超过5000万元；湖南省则规定累计不超过原中标价的30%且低于1000万元。超出范围仍需重新招标。

3.2 审批程序要求

多数规定要求此类变更需经原审批部门或建设行政主管部门批准。未经程序直接签约，仍存在程序违规风险。

4. 签订补充协议的三大法律风险

4.1 合同效力风险

若被认定为“背离实质性内容”，补充协议可能无效，双方仍需按中标合同履行，导致工期延误、成本争议。

4.2 行政处罚风险

规避招标或签订“阴阳合同”的行为，可能被责令改正、罚款，甚至影响企业招投标信用记录。

4.3 纠纷处理风险

一旦发生争议，法院或仲裁机构很可能不予支持补充协议中超出中标范围的部分，承包人可能无法就新增工程获得全额价款。

5. 律师建议：

5.1 事前评估，明确性质

签订补充协议前，应先评估变更内容是否触及“工程范围、价款、工期、质量”等实质性条款，是否属于“可不招标”的法定情形。

5.2 程序合规，保留痕迹

如确需变更，应确保符合合同约定的变更程序，必要时履行审批或备案手续，并保留设计变更通知、会议纪要、工程量确认单等书面证据。

5.3 金额控制，避免“化整为零”

避免通过多次签订补充协议、逐步扩大工程范围的方式规避招标，此类行为易被认定为“化整为零”，面临法律风险。

5.4 争议预案，约定明确

在补充协议中明确变更原因、计价原则、工期顺延等内容，并约定争议解决机制，减少履约不确定性。

建设工程合同履行周期长、变更多，补充协议作为灵活调整的工具，本无可厚非。但若超出法律允许的范围，则可能从“补充”沦为“违规”，最终引发不必要的法律纠纷与经济损失。建议建设各方在操作中始终绷紧合规这根弦，让协议真正为项目服务，而非为风险铺路。

 本文内容为作者结合自身实践经验整理，仅代表作者个人看法与思考，不代表任何官方立场和观点，仅供交流参考。