对《城市更新“十五五”规划》的解读

陈昊东 姚思雨

随着我国城市发展整体步入存量提质增效与增量结构调整并重的关键阶段，实施城市更新行动已上升为落实党的二十大及中央城市工作会议精神的重大战略部署。当前，城市更新面临存量问题高度叠加、制度供给相对滞后、资金保障渠道单一等多重挑战，亟需一部纲领性文件实现系统破局。在此背景下，国务院同意，住房城乡建设部会同有关部门编制印发了《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），为2026至2030年我国城市更新行动提供了宏观统领与实施总纲。

一、《规划》的编制背景

“十五五”时期是我国城市从“有没有”转向“好不好”的关键五年。一方面，城市老城区人居环境改善需求迫切，市政管网、综合交通等基础设施欠账较多，安全韧性短板亟待补齐；另一方面，以往“大拆大建”、项目碎片化的推进模式难以为继，如何建立资金统筹、用地保障、长效治理的系统性机制，引导社会资本有效参与，成为制约更新成效的关键瓶颈。在系统总结“十四五”试点经验的基础上，《规划》应时而生，旨在将城市更新从局部试点引向整体布局，从工程技术思维转向制度建设和综合治理一体推进，为全国城市高质量发展提供可复制、可推广的经验范式。

二、《规划》的主要内容

《规划》共九章，围绕总体要求、动能培育、生活空间、绿色转型、安全韧性、文化繁荣、治理提升、政策体系及组织实施，系统部署了城市更新的核心任务与制度路径，突出“体检先行、连片推进、机制为本、长效运营”的鲜明导向。

（一）锚定目标体系，确立“双阶段”推进导向

《规划》坚持稳中求进，明确“双阶段”目标：至2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全基础、服务效能、人居环境与文化遗产保护实现协同提升；至2035年，城市更新体制机制更加完善，结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这一目标设定将实体建设与制度建设并重，确保更新成果既见物又见制。

（二）激活存量潜能，培育城市发展新动能

《规划》将盘活存量资源与培育新质生产力紧密结合。要求全面摸清城市存量资产资源底数，推动老旧街区厂区、低效产业园区向创新生态与新兴产业转型，培育首发经济、银发经济、低空经济等新消费场景；加快构建房地产发展新模式，优化保障性住房供给，深化住房公积金制度改革。同时，支持城市承担国际交往功能，提升中国建造品牌国际影响力，以开放协作拓展发展空间。

（三）聚焦民生关切，营造高品质生活空间

《规划》坚持以人民为中心，构建从“好房子”到“好社区”再到“好城区”的品质提升链。首次系统提出实施房屋品质提升工程，推广适老化改造与数字家庭建设；持续推动建成20年以上老旧小区专项体检与针对性改造；加快建设完整社区，补齐养老、托幼、便民商业等设施短板，推动“一刻钟便民生活圈”扩围升级；推进老旧街区厂区改造提升，植入沉浸式体验等多元消费场景，实现老旧空间的活力再生。

（四）坚持绿色低碳，推动城市发展转型

《规划》将绿色理念贯穿更新全过程。要求建设连续完整的城市生态基础设施体系，加快修复受损山体与城市湿地，巩固黑臭水体治理成效；大力发展绿色建筑与超低能耗建筑，建立建筑能效等级制度，推广绿色建材与装配式建筑；推进城市节水与海绵城市建设，推动污水垃圾处理设施补短板，构建绿色慢行交通系统，引导全社会践行绿色低碳生活方式。

（五）筑牢安全底线，增强城市发展韧性

《规划》将安全作为城市更新的刚性前提。要求对C、D级危险住房建档立卡并加快拆除改造，稳妥推进城中村更新，确保“一项目两方案”落实到位；实施城市地下管网体检与老旧管网更新改造，因地制宜推进地下综合管廊建设；建立城市基础设施生命线安全工程实时监测预警体系，提升高层建筑火灾防范与应急保障能力，确保城市在极端风险下具备快速恢复力。

（六）赓续历史文脉，促进文化繁荣发展

《规划》确立“保护第一、应保尽保”的刚性底线。建立健全“先调查后建设”的保护前置机制，对历史文化街区、历史地段实施整体保护，坚决防止拆真建假；在严格保护核心价值的前提下，引入新业态活化利用历史建筑与工业遗产，以文化赋能产业发展，塑造植根中华优秀传统文化的城市特色风貌。

（七）创新治理模式，提升城市治理效能

《规划》推动治理能力与更新行动同步升级。完善“一委一办一平台”城市管理统筹协调机制，推动城市治理重心和配套资源下沉，运用“接诉即办”等机制及时响应群众诉求；推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型（CIM）基础平台，实现城市运行“一网统管”，让更新决策更科学、城市治理更精细。

（八）构建政策体系，破解要素瓶颈

《规划》用专章部署了一套系统完备的制度支撑。在实施机制上，全面建立“城市体检—专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，做到“无体检不更新”。在投融资上，完善财政支持与金融配套措施，规范运用专项债券、不动产投资信托基金（REITs）等工具，严禁新增隐性债务，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。在用地政策上，推出土地混合开发正面清单，支持存量用地5年过渡期政策，显著降低存量用地盘活门槛。同时，系统性提出建立房屋安全体检、安全管理资金、质量安全保险三项制度，为房屋全生命周期安全管理提供制度保障。

三、《规划》的发布意义

《规划》的出台，是我国城市更新从地方探索全面转入制度化、全局化推进阶段的标志性成果，它既是一份中期行动纲领，更是一套牵引城市发展方式根本转变的制度设计。它将城市体检、城市更新与城市治理深度融合，确立了“体检—规划—建设—运营—反馈”的全流程管理范式，有效破解了以往更新领域资金碎片化和机制缺失的双重困局；它在严控地方债务风险的前提下，创新投融资和用地激励机制，为财政资金、金融资本和社会资本协同发力提供了稳定预期。随着《规划》落地，必将催生一批宜居、韧性、智慧的更新样板，推动城市从规模扩张转向品质提升，走出符合中国国情、可复制可推广的城市高质量发展新路，为“十五五”时期扩内需、惠民生、优治理提供坚实支撑。