对《招标人主体责任履行指引》的解读

吴心悦  王君岩

《招标人主体责任履行指引》（以下简称《指引》）作为国家发展改革委、国务院国资委等8部门联合出台的重要制度文件，通过八章42条的体系化设计，构建了覆盖招标投标全生命周期的责任框架，将招标人主体责任从抽象原则转化为具体操作规范。其出台既是对招标投标领域改革部署的精准落地，也是破解市场顽疾、规范交易秩序的关键举措，对推动我国招标投标市场高质量发展具有里程碑意义。

一、《指引》的发布背景

（一）政策承接：落实上层改革部署的必然要求

《指引》的制定紧扣招标投标领域的政策脉络，是对国家层面改革要求的细化落实。2024年国务院办公厅印发的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》明确提出要压实招标人主体责任，解决制度规则滞后、主体责任不落实等深层次问题。此前，国家发展改革委等部门在2022年发布的相关意见中已强调需强化招标人自主权与责任落实的协同推进。在此背景下，《指引》通过系统性制度设计，将上层政策中"权责对等"的核心要求转化为可操作的行为规范，填补了部分环节责任界定模糊的制度空白，形成"顶层设计—中层指引—基层落实"的完整政策链条。

（二）问题导向：破解市场乱象的迫切需要

当前招标投标市场仍存在诸多突出矛盾，成为权力寻租和腐败问题的易发高发领域。2023年联合调研显示，规避招标、虚假招标、围标串标等违法行为仍易发高发，部分招标人通过支解发包、化整为零等方式规避法定招标程序，以"集体决策""战略合作"等名义搞"明招暗定"。更值得警惕的是，一些招标人利用程序合规性掩盖结果违法性，通过招标文件设置隐性壁垒排斥潜在投标人，将招标投标异化为"走过场"的形式主义。这些问题的本质在于招标人主体责任缺位，既缺乏履责的明确指引，又缺乏失职的追责约束，亟需通过专门制度予以规范。

（三）发展适配：顺应市场升级的现实选择

随着我国工程建设、公共采购规模持续扩大，招标投标市场面临着参与主体多元、技术复杂度提升、监管要求趋严的新形势。传统管理模式中"重流程轻责任""重审批轻监管"的弊端日益凸显，部分招标人既不愿履责也不会履责，导致招标采购目标偏离实际需求，实施效果大打折扣。同时，数字技术在招标投标领域的深度应用，既带来了远程评标、智能监控等便利，也对招标人的合规管理能力提出了更高要求。《指引》立足市场发展规律，既强化国有资金使用的合规性要求，又兼顾效率与效益平衡，为招标人适应市场变化、提升管理水平提供了行动标尺。

（四）监管强化：深化重点领域治理的关键举措

招标投标作为资金密集、资源富集领域，已成为深化反腐败治理的重点范畴。二十届中央纪委三次全会明确要求深化整治基建工程和招投标等领域腐败，政府工作报告也将规范招投标市场管理作为重要任务。实践中，部分招标单位领导干部出于私心干预评标过程，提前内定中标单位，而招标人作为责任主体却未能有效履职，成为腐败滋生的重要诱因。《指引》通过建立插手干预登记报告、评标报告审核、履约跟踪监督等机制，将廉政风险防控嵌入招标全流程，既是落实反腐败要求的具体举措，也是构建"共防风险、共建市场"格局的制度保障。

二、《指引》的主要内容

《指引》围绕标前工作、招标、开标评标、定标、履约管理、监督管理六大重点环节，构建了"权责统一、流程合规"的规范体系，核心内容聚焦八大板块，系统界定了招标人在各环节的责任边界与操作标准。

（一）总则：确立责任基础与治理原则

1. 责任定位与适用范围：明确《指引》适用于全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目，招标人对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任，这一界定与国际上"招标人对招标项目负主体责任"的普遍共识保持一致。同时强调党政机关、国有企事业单位等作为招标人的特殊责任要求，将责任履行情况纳入国有企业经营投资责任追究体系。

2. 管理机制建设：要求招标人建立"五位一体"管理机制，包括招标投标事项研究决策机制、合规审查机制、监督纠错机制、绩效评价机制和风险防控机制。明确需配备专业人才力量，对重大复杂项目可委托专业机构提供咨询服务，推动招标管理专业化。

3. 政策目标融入：将国家战略要求嵌入招标环节，明确在招标投标中需落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等政策目标。严格执行招标投标事项过问打探、插手干预登记报告制度，对未按规定登记报告的主体依法追责，从源头防范外部干预。

（二）标前工作：夯实招标决策的合规基础

标前环节作为招标活动的起点，《指引》用专章明确招标人的决策责任与准备要求，重点解决"是否招标""如何招标"的核心问题。

1. 招标范围界定：严格执行强制招标制度，明确依法经项目审批、核准部门确定的招标范围、方式和组织形式，未经批准不得随意变更。列出八大可不招标情形，包括涉及国家安全和秘密、抢险救灾、采用不可替代专利技术等，要求不招标项目需公示具体理由和法律依据（涉密项目除外），并履行相应审批手续。严禁通过虚构涉密项目、应急项目等形式规避招标，或以支解发包、招小送大等方式化整为零逃避监管。

2. 招标方式选择：对非必须招标项目，要求结合项目技术特性、市场竞争状况、采购成本效益等因素综合研判，科学确定是否采用招标方式。明确不招标项目可选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等方式，但需建立内部审批和监督机制，避免滥用非招标方式。

3. 招标方案策划：要求招标项目需开展充分市场调研，明确采购需求的合理性与可行性，在此基础上编制招标方案。方案需包含项目进度安排、标段划分、技术标准、商务要求、评标方法等核心内容，其中标段划分需兼顾专业化施工与高效管理，避免出现"大标段垄断""小标段分散"等问题。对同类型重复性采购项目，鼓励采用框架协议、集中招标等方式提高采购效率。

4. 组织管理规范：禁止以内设机构、临时机构名义开展招标活动，确需由内设部门组织招标的，需建立健全内部监督制约机制，实现招标、执行、监督岗位分离。委托招标代理机构的，需对代理机构资质、专业能力进行严格审查，不得接受任何单位指定的代理机构。

（三）招标文件编制：构建公平竞争的制度框架

招标文件作为招标活动的核心依据，其编制质量直接影响市场公平性，《指引》对此作出系统性规范。

1. 编制原则与依据：要求依据法律法规和标准示范文本编制招标文件，确保技术要求、资格审查标准、评标标准等核心内容合法合规。建立招标文件合规审查机制，对涉及公共利益、重大民生的项目，可引入外部专家参与审查，防范设置不合理壁垒。

2. 资格条件设置：明确资格审查标准需与项目具体特点和实际需求相匹配，不得设置与项目无关的资格条件。严禁以注册资本金、资产总额、营业收入等规模指标限制中小企业参与，不得要求投标人提供无关的业绩证明，切实破除各类隐性交易壁垒。对采用综合评估法的项目，需合理设置资格审查与评审阶段的分值权重。

3. 评标方法与标准：要求根据项目特性科学选择评标方法，技术复杂、质量要求高的项目宜采用综合评估法；简单商品采购可采用经评审的最低投标价法，但需防范异常低价风险。针对实践中"最低价中标"带来的质量隐患，明确要求在招标文件中载明"可能低于成本或者影响履约的异常低价投标"的判断标准和处理程序。对长期运维、升级的服务类项目，强制要求投标人按全周期综合成本报价，避免"重采购轻运维"的短期行为。

4. 异常情形约定：在招标文件中明确异常投标情形的界定标准与处理方式，将串通投标、借用资质投标、弄虚作假、不按要求提交保证金等情形列入重点核查范围。明确可将上述违法情形纳入投标保证金不予退还的适用情形，赋予招标人防范恶意投标的制度工具。

（四）招标与投标管理：强化过程透明与权益保障

1. 信息公开要求：建立招标信息全流程公开机制，要求依法必须招标项目按规定周期发布招标计划，鼓励公共利益项目提前公示招标文件征求意见。招标公告需载明招标投标行政监督部门、项目概况、资格要求、获取文件方式等核心信息，中标结果公示需包含中标候选人排序、投标报价、评标情况等内容，保障潜在投标人的知情权。

2. 代理机构管理：完善招标人对代理机构的管理约束机制，在委托合同中明确代理权限、服务标准、违约责任等内容，对代理机构编制的招标文件、组织的开标评标活动进行全过程监督。禁止代理机构接受招标人提出的违法要求，对代理机构乱收费、价外加价等违法行为，招标人有权终止合同并追究赔偿责任，同时向行政监督部门报告。

3. 异议与答复处理：建立高效的异议处理机制，对潜在投标人提出的招标文件异议，需在法定期限内核实处理并书面答复；对答复不满意的，需告知其投诉渠道。异议处理过程中发现招标文件存在不合理条款的，需及时修改完善并书面通知所有获取文件的潜在投标人。

4. 保证金管理规范：明确投标保证金的收取比例不得超过项目估算价的2%，鼓励采用保函、保险等非现金形式提交。建立保证金核验机制，对保函（保险）的真实性、有效性进行严格核查，不得违法限制投标人使用特定金融机构的保函服务。明确保证金退还时限，未中标投标人的保证金需在中标结果公示结束后5日内退还，中标人的保证金需在签订合同后5日内退还。

（五）开标与评标组织：防范过程操控与人为干预

1. 开标程序规范：明确开标需在招标文件确定的时间和地点公开进行，邀请所有投标人参加。开标前需检查投标文件密封情况，可委托公证机构进行公证见证；开标时当场拆封、解密投标文件，公布投标人名称、投标报价等关键信息，全过程进行录音录像记录，参与人员需签字确认。对开标过程中的异议，需当场作出答复并记录在案，异议处理前不得继续开标流程。

2. 评标技术应用：积极推广远程异地评标、智能辅助评标等数字化手段，通过地理隔离减少人为干预，利用技术手段实现投标文件雷同检测、报价异常预警等功能。明确依法必须招标项目除交易平台不具备条件等特殊情形外，应当实行全流程电子化交易，提高评标效率与透明度。

3. 评标委员会管理：招标人需依法从评标专家库中随机抽取专家，不得指定或变相指定评标专家。对技术复杂的项目，可按规定直接确定少量专业专家，但需书面说明理由并报行政监督部门备案。明确评标委员会成员的回避情形，凡与投标人存在利害关系、可能影响公正评审的人员必须回避。

4. 招标人代表职责：选派熟悉项目技术要求、精通招标投标法规的人员担任招标人代表，明确其五大职责：参与评审标准解读、提出客观评审意见、提醒评审过程合规性、协助处理评审中的异常问题、监督评标专家履职情况。严禁招标人代表干预其他评标委员会成员的独立评审，不得发表倾向性意见或暗示性言论。

（六）定标环节：坚守合规底线与择优目标

定标作为招标活动的关键节点，《指引》强化招标人的审核责任与决策规范，防范"评标归评标、定标归定标"的脱节问题。

1. 评标报告审查：建立评标报告实质性审核机制，招标人在公示中标候选人前，需重点审查六大情形：评标标准执行是否严格、评分计算是否准确、异常报价是否处理、否决投标是否合法、资格审查是否合规、评审意见是否明确。发现问题的，有权要求评标委员会进行复核纠正，复核结果需书面说明并由全体成员签字。

2. 中标候选人核验：组织专门力量对中标候选人进行实质性核验，重点核查资质资格真实性、业绩证明有效性、履约能力匹配性、投标文件合规性等内容。明确六种不得确定为中标人的情形：存在串通投标或弄虚作假行为、资质资格不符合要求、履约能力严重不足、未按要求提交履约保证金、被列入失信被执行人名单、其他违反法律法规或招标文件规定的情形。

3. 定标决策规范：从评标委员会推荐的候选人中，按照招标文件明确的要素及优先顺序自主确定中标人，实行定标全过程记录和可追溯管理，记录内容需包括定标理由、决策过程、参与人员意见等。严禁采用抽签、摇号、抓阄等违规方式确定中标人，不得在招标文件外增设定标条件。

4. 公平性自查与公示：依法必须招标的项目，定标时需开展全过程公平性自查，重点检查是否存在排斥限制投标人、干预评标过程、违规确定中标人等情形，自查结果需提交行政监督部门备案。中标结果公示期不得少于3日，公示内容需全面准确，保障社会监督权利。

（七）履约管理：延伸责任链条与成果落地

《指引》突破"重招标轻履约"的传统局限，将责任链条延伸至合同执行阶段，确保招标成果有效落地。

1. 履约保证金管理：督促中标人按招标文件要求及时足额提交履约保证金，保证金金额不得超过中标合同金额的10%。明确履约保证金的退还条件与程序，在项目竣工验收合格或服务期满后，及时按合同约定退还，不得无故拖延或克扣。

2. 履约跟踪监督：建立常态化履约跟踪机制，重点关注中标人主要人员到岗情况、分包转包情况、工程质量与进度、服务标准执行等核心内容。对重大项目实行"关键节点核查"制度，在施工关键阶段、服务重要周期进行现场核查，发现问题及时督促整改。

3. 合同变更与分包管理：规范合同变更程序，明确合同变更或分包金额超过原合同金额10%的，需进行全面合规性审核，评估变更必要性、价格合理性和履约影响。严禁中标人将主体工程或核心服务进行转包，对合法分包需审查分包单位资质，并留存完整审查记录。

4. 违约处理与争议解决：建立清晰的违约处理机制，中标人不履行合同义务的，不予退还履约保证金，并依法追究违约责任；造成招标人损失的，要求其承担赔偿责任。对履约争议，优先通过协商解决；协商不成的，按合同约定采用仲裁或诉讼方式处理，切实维护自身合法权益。

5. 资料归档与供应商评价：收集整理招标交易和合同履行全过程文件资料，包括招标文件、投标文件、评标报告、合同文本、履约记录等，保存期限不少于15年，确保资料完整安全可追溯。可建立供应商考核评价机制，从履约能力、服务质量、合规情况等维度进行评价，评价结果作为后续采购的参考依据，评价标准需在招标文件中明确并公开。

（八）监督管理与责任追究：构建闭环约束机制

1. 内部监督强化：建立招标人内部监督体系，明确监督部门职责，对招标投标活动进行全过程监督检查，重点排查廉政风险点。定期开展招标投标工作自查，每年至少组织一次专项检查，发现问题及时整改，形成"自查—整改—提升"的良性循环。

2. 违法违规报告与维权：发现投标人存在串通投标、弄虚作假等违法行为，或招标代理机构违规操作、评标专家不公评审等情形的，应当及时向行政监督部门报告，并依法追究相关方的赔偿责任。对行政监督部门的处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

3. 外部监督配合与责任落实：主动配合纪检监察、审计、行政监督等部门的监督检查，如实提供相关文件资料和情况说明。国有企业招标人需定期向国资监管机构报告主体责任履行情况，将责任落实情况纳入企业生产经营责任制考核。

4. 责任追究机制：明确招标人存在违法违规行为的，由行政监督部门依法给予行政处罚；造成国有资产损失的，依规依纪追究相关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。对招标人工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，从严追究责任；构成受贿的，依法严惩。同时明确投标人有权对招标人排斥限制竞争、违规确定中标人等行为追偿损失，形成双向权利救济机制。

三、《指引》发布的核心意义

（一）制度意义：完善招标投标责任体系

《指引》首次系统性构建了"事前决策—事中规范—事后监督"的全流程责任框架，填补了原有法律法规在责任界定上的模糊地带。通过明确招标人在各环节的具体责任、操作标准和违规后果，实现了"权责对等"原则的制度化落地，改变了以往"决策无约束、失职难追责"的现象。这种体系化的责任设计，既为招标人履职提供了清晰指引，也为行政监管、纪检监察提供了明确依据，推动招标投标制度从"程序合规"向"实质合规"转型。

（二）实践意义：净化市场竞争环境

《指引》针对市场突出乱象提出精准治理措施，具有极强的实践价值。在防范围串标方面，通过明确异常投标情形、保证金没收规则、履约核验要求等形成全链条防控；在破除壁垒方面，严禁设置不合理资格条件，强化招标文件合规审查；在防范干预方面，建立过问打探登记报告制度，规范招标人代表行为。这些举措直击"明招暗定""围标串标""隐性壁垒"等顽疾，有助于维护各类市场主体平等参与竞争的权利，让招标投标回归"竞争择优"的本质。同时，推广远程异地评标、框架协议采购等高效方式，在规范的基础上提升了采购效率，实现合规与效益的统一。

（三）廉政意义：防范资金密集领域腐败

作为资金密集、资源富集的重点领域，招标投标的廉政风险防控至关重要。《指引》将廉政建设要求嵌入招标全流程，通过建立内部监督制约机制、全过程记录可追溯制度、中标结果公平性自查等措施，构建了多层次廉政防线。特别是对国有企业招标人的严格要求，将招标责任纳入经营投资责任追究体系，并明确公职人员干预线索向纪检监察机关移送，形成了强大震慑。这些制度设计从源头上防范权力寻租，有助于遏制基建工程领域腐败，保障国有资金安全。

（四）发展意义：支撑高质量发展大局

《指引》将国家战略目标融入招标投标管理，通过引导资源配置服务高质量发展。在支持创新方面，鼓励在招标文件中设置科技创新评价指标；在绿色发展方面，强化节能环保要求；在普惠发展方面，落实促进中小企业发展政策。这种"政策导向+市场机制"的融合设计，使招标投标成为落实国家战略的重要抓手。同时，通过提升招标管理专业化水平、规范市场秩序，增强了市场信心，优化了营商环境，为工程建设、公共采购等领域高质量发展提供了制度保障，助力构建高水平社会主义市场经济体制。