关于国有独资公司是否适用《公司法》第二十三条第三款规定

 徐慧玲律师

实践中，对于私营一人公司，债权人在起诉时通常会依据《公司法》第二十三条第三款将其股东列为共同被告，以最大限度实现债权。但对于国有独资公司是否适用该条款，目前司法实践中存在不同观点，不同法院的裁判倾向直接关系到债权的最终实现。

1. 法律规定：

《中华人民共和国公司法》第二十三条：公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。

股东利用其控制的两个以上公司实施前款规定行为的，各公司应当对任一公司的债务承担连带责任。

只有一个股东的公司，股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。

第一百六十八条：国家出资公司的组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法其他规定。

本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

第一百六十九条：国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表国家依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。

代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称为履行出资人职责的机构。

2. 司法实践：

经检索最新司法实践案例，目前主要存在两种不同的观点：

第一种观点（广东、陕西等地）：支持适用《公司法》第二十三条第三款。

该观点认为：《公司法》第二十三条第三款规定旨在平等保护债权人权益，规范公司治理（包括提升国有企业治理水平），促进市场公平竞争。该法第一百六十八条虽对国家出资公司的组织机构作出了特别规定，但并未排除第二十三条第三款的适用，且国有独资公司内部理应建立完善的监督管理和风险控制制度，外部亦应设有审计监督和社会监督机制。因此，国有独资公司的股东应适用《公司法》第二十三条第三款之规定。

案例1：广东省佛山市中级人民法院 丨 （2025）粤06民终2308号

本院认为：……2018年公司法第六十三条关于“一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任”之规定设置于该法第二章第三节“一人有限责任公司的特别规定”，该法律规定仅针对一人有限责任公司，与第四节“国有独资公司的特别规定”独立并存。可见，一人公司股东之连带责任规定的范围并未涵盖国有独资公司。而2023年公司法第二十三条第三款在“总则”部分对一人公司股东的连带责任作出了统领性规定，旨在平等保护债权人权益，规范公司治理，促进市场公平竞争。此规定符合“有利溯及适用”原则，应视为新法对公民、法人权益的更有利保护。此外，2023年公司法的上述规定也有助于维护市场秩序的稳定和公平，促进资源的有效配置。在市场经济中，公司作为市场主体，其行为的规范性和透明度对于市场的健康发展至关重要。2023年公司法第二十三条第三款的规定，通过强化股东的连带责任，促使股东更加谨慎地履行其出资和管理职责，从而降低公司经营风险，保护债权人利益，维护市场的稳定和公平。

具体来看，2023年公司法第二十三条第三款明确规定：“只有一个股东的公司，股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。”单一股东的公司，若股东不能证明公司财产独立，则应对公司债务承担连带责任。同时，该法第一百六十八条对国家出资公司的组织机构作出了特别规定，但并未排除第二十三条第三款的适用。国有独资公司，作为国家单独出资的有限责任公司，虽具特殊性，但股东单一性特征使其仍属2023年公司法第二十三条第三款所称的“单一股东公司”。该法总则部分未对国有独资公司作出排除适用规定。2023年公司法的立法目的亦在于平等保护市场交易主体，提升国有企业治理水平，促进社会公平竞争。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉时间效力的若干规定》第四条进一步规定，对于公司法实施前的法律事实引起的民事纠纷，若当时法律未规定而公司法有规定，且不明显背离当事人合理预期的，应适用公司法规定。鉴于国有独资公司的核心特征为单一股东、有限责任，且公司所有者与出资人职责机构相互独立，人格混同可能性极小。因此，2023年公司法第二十三条第三款应适用于国有独资公司，本案亦应据此裁判。

我国公司法及《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规明确要求政企分开，政府应依法履行出资人职责，不干预企业自主经营，体现“政企分开原则”和“法治原则”，即政府应尊重企业的市场主体地位，依法行使权力，不得干预企业的正常经营活动。根据法律规定，国有独资公司内部应建立完善的监督管理和风险控制制度，外部亦应设有审计监督和社会监督机制。该内部控制和外部监管的“双重机制”，可以有效约束企业行为，降低经营风险，保护利益相关者的权益。……

案例2：陕西省汉中市汉台区人民法院 丨 （2025）陕0702民初687号

本院认为……原告主张被告某某管委会对被告某某集团公司的前述债务承担连带清偿责任，依照《中华人民共和国公司法》第二十三条第三款“只有一个股东的公司，股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任”的规定，本案被告某某管委会未能提供证据证实其与被告某某集团公司的财产相互独立，故依法应对被告某某集团公司的债务承担连带清偿责任。原告主张律师费由被告承担，案涉三个施工合同，仅有两份合同约定了律师费、诉讼费、保全费等由违约方负担，同时依据原告提交的《委托代理协议》及律师费发票金额，确定原告主张的律师费为10万元。被告辩称原告未按合同约定移交工程资料，依据庭审时本院核实的内容，原告汉中某某工程有限公司应完善其移交的工程资料。

案例3：天津市第三中级人民法院 丨 (2020)津03民终4487号

本院认为，《中华人民共和国公司法》第六十三条规定，一人有限责任公司的股东，不能证明公司财产独立于股东自己的财务的，应当对公司债务承担连带责任。今晚传媒为法人独资的有限责任公司，应当适用上述法律规定。今晚报社作为今晚传媒唯一股东，应当举证证明今晚传媒财产独立于今晚报社财产。本案涉及股权转让签订时间及应给付股权转让款时间均发生在今晚传媒2015年财务年度，今晚报社二审虽然提交包括今晚传媒审计报告在内相关证据，但是未提供2011年-2015年今晚传媒的审计报告，未提交的审计报告还包括本案股权转让发生年度即2015年的审计报告，今晚报社提供的证据不足以举证证实今晚传媒财产独立于股东今晚报社财产，成某对此亦不认可，今晚报社应对今晚传媒的债务承担连带责任，成某就今晚传媒欠付的股权转让款可要求今晚报社连带给付，今晚报社的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。【注：天津相关案例较少，该案例中股东今晚报社为事业单位，仅作为参考】

第二种观点（河北、新疆、河南等地）：不支持适用《公司法》第二十三条第三款。

该观点认为：国资监管机构作为出资人，系代表政府履行出资职责，目的是实现国有资产保值增值、服务国家战略等公共职能，具有公共服务或公共管理属性，与普通的一人公司追求商业利益有本质的区别，故不应适用《公司法》第二十三条第三款规定。

案例1：河北省衡水市中级人民法院 丨 (2025)冀11民终820号

本院认为……关于开发区管委会应否承担连带责任的问题。某丙公司，系由某乙、地方人民政府或经其授权的国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府，对某甲公司依法履行出资人职责的有限责任公司。政府、某丙或其授权的其他机构受到法律、行政法规、国有资产监督的约束和限制，具有公共服务或公共管理属性，履行出资人职责的目的是实现国有资产保值增值、服务国家战略等公共职能，与普通的一人公司追求商业利益有本质的区别。衡水某虽为某丁公司的唯一出资人，但其身份并非公司法规定的一人有限责任公司的股东，而是国有企业的出资人，故一审法院适用公司法第二十三条第三款的规定，判令衡水某对某丁公司的债务承担连带责任，适用法律有误，应予纠正。上诉人陈某要求衡水某对某丁公司所欠债务承担连带责任，缺乏法律依据，故本院不予支持。

案例2：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区人民法院 丨 （2024）新0109民初8825号

本院认为：……关于原告主张的要求乌鲁木齐某某商贸有限公司承担连带责任的诉讼请求，原告提出，适用《公司法》中关于一人公司法人人格否认的规定，即只有一个股东的公司，股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。本院认为，新疆某某房地产开发有限责任公司的性质是国有独资公司，根据其工商信息向上追溯，其投资方为新疆生产建设兵团第十二师某某团财政所，也即新疆某某房地产开发有限责任公司为国家出资的有限责任公司，为特殊的有限责任公司。国有独资公司与一人公司的共同特征在于，两者都只有一个股东，但是无论从法律架构还是公司的实质，都有其不同特点。首先，在法律架构上，原《公司法》第二章有限责任公司的设立和组织机构中分设第三节“一人有限责任公司的特别规定”及第四节“国有独资公司的特别规定”，其中第四节第六十四条规定“国有独资公司的设立和组织机构，适用本节规定，本节没有规定的适用本章第一节、第二节的规定”。现行《公司法》将国家出资公司组织机构的特别规定单列为第七章。从文义解释和体系解释分析，一人公司及国有独资公司明显系《公司法》规定的两种不同形态的特殊的有限责任公司。其次，在公司实质方面，两者存在明显差异。一是股东性质不同，一人公司的股东是自然人或者法人，而国有独资公司的股东是国家，国家授权投资的机构或者部门是股东代表，国有独资公司的股东，除具单一性外，还具有特定性和法定性。国家作为特殊的经济主体与一般的自然人股东和法人股东有本质区别，这一区别决定国有独资公司在投资领域、投资规模以及数量上都与一人公司有明显差异。二是公司治理结构不同，一人公司与国有独资公司在内部组织结构、股东权利及外部监督方面由不同法律规范调整，二者存在明显差异，尤其是在股东与公司之间的紧密程度上，一人公司的股东与公司联系更为直接和密切。无论是原《公司法》，还是现行《公司法》，对于一人公司的限制，主要是防止股东信任危机，而对国有独资公司的限制，主要是防止管理层滥用管理权。现行《公司法》中，国有独资公司虽不设股东会、监事会，但设有董事会，由董事组成的审计委员会行使监事会职权。其能够对国有独资公司的股东行使公司权益进行制衡等。正是由于这些差异的存在，决定了一人公司与国有独资公司属于《公司法》规定的不同性质的公司，两者之间不具有包容性。

因此，新疆某某房地产开发有限责任公司作为国有独资公司，原告要求适用公司法人人格否认规则的规定，由新疆某某房地产开发有限责任公司的股东乌鲁木齐某某商贸有限公司承担连带责任的诉讼请求，本院不予支持。

案例3：河南省南阳市卧龙区人民法院 丨 （2025）豫1303民初106号

本院认为：……关于被告南阳市某局是否承担责任的问题，国有独资公司系由国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府履行出资人职责的有限责任公司。本案中，被告南阳某公司为国有独资公司，被告南阳市某局仅是代表本级人民政府履行出资人职责，故被告南阳某公司不属于一人公司。原告河南某公司基于出资关系主张被告南阳市某局作为被告南阳某公司100%控股股东对被告南阳某公司的债务承担连带赔偿责任，但其未能提供二者之间存在财产混同的相关证据，应承担举证不能的法律后果，故被告南阳市某局对案涉债务不承担责任。

3. 本律师观点：

3.1 从立法体例及文义解释角度分析：《公司法》第二十三条第三款作为总则部分的一般性规定，其文义涵盖所有“只有一个股东的公司”，国有独资公司符合该构成要件。虽然《公司法》第七章“国家出资公司组织机构的特别规定”对国有独资公司的组织机构作出了特殊安排，但该章属于分则中的特别规定，其作用是在总则基础上根据国家出资公司的特殊性作出补充或调整，而非对总则规定的排除，不宜通过解释限缩该规定的适用范围。

3.2 从立法目的分析：《公司法》第二十三条第三款规定旨在平等保护债权人权益，不应因公司股东性质不同而区别适用。国有独资公司虽具有公共服务属性，但其作为市场主体参与民事活动时，与其他公司类型并无二致。若仅因其股东为履行出资人职责的机构，便在债权人保护上给予特殊优待，将导致市场主体之间的不平等，违背市场经济公平竞争的基本要求。

3.3 从制度保障角度分析：国有独资公司具备完善的监督管理制度，股东完全可以通过举证证明财产独立来免除责任，适用该条款不会对国有独资公司造成不合理的负担。同时，《企业国有资产法》等法律法规强调政企分开，恰恰要求履行出资人职责的机构尊重企业法人独立地位，这一原则与法人人格否认制度并不冲突——若履行出资人职责的机构尊重企业独立地位、财产独立清晰，自然不构成人格混同，无需承担连带责任；反之，若其滥用股东权利、与公司财产混同，则应当承担相应法律后果。

综上，本律师初步倾向认为：国有独资公司的股东应适用《公司法》第二十三条第三款的规定，如不能证明公司财产独立于下属企业财产，应对下属企业的债务承担连带责任。