2015年4月观典新法简析：建设工程与房地产部分

1. 《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》

2015年4月13日，国土资源部中央编办发布《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》（国土资发〔2015〕50号），《意见》载明：

充分认识不动产登记职责整合的重要性和紧迫性：不动产登记职责整合是为建立和实施不动产统一登记制度的组织保障，是实施《不动产登记暂行条例》的基本前提。

加快推进不动产登记职责整合：（1）整合不动产登记职责。省级国土资源主管部门和机构编制部门主要负责整合不动产登记职责，将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等职责整合由一个部门承担；（2）确定不动产登记机构。根据《不动产登记暂行条例》规定，由县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本地区的不动产登记机构，将原来分散在各部门的登记机构进行整合归并其中，实现不动产统一机构登记；（3）统筹不动产登记相关资源。应划转相应的不动产登记人员、编制、设备和相关经费，由地方人民政府确定相关部门应划转相应的不动产登记人员、编制、设备和相关经费。

确保不动产登记职责整合工作有序推进：（1）加强组织领导，落实工作责任；（2）明确时间要求，细化任务安排；（3）严肃工作纪律，强化业务指导。

2.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

在4月21日国务院常务会议上通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《管理办法》),明确鼓励和引导实施特许经营五大领域:能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。

1.1《管理办法》提高了吸引社会投资的法律层级

据悉,政府在推动PPP模式上很积极,据了解,各地推出的PPP项目已经超万亿元。但是社会资本更关心政府和项目企业之间的关系能否理清,社会资本介入PPP项目依然非常谨慎,项目签约率低。

过去政府在吸引社会资本进入基础设施和公用事业领域方面的手段,更多地是依靠发布红头文件和各项政策指南。依靠这种政策性文件的方式,来吸引社会投资的效果并不理想,原因就在于政策并不能很好地保护财产权,从而让投资者对投资所产生的收益能否得到有力保证,产生怀疑和不确定性。

此次，《管理办法》的颁布，在法律层级上提高了很大的幅度,是专门由国务院发布的行政法规。这对保证投资者的财产权和投资收益无疑是有力的保障。

1.2《行政诉讼法》的修订，有利于《管理办法》的实行

2014年11月新修订《行政诉讼法》明确将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围里。

《管理办法》规范的特许经营关系是典型的行政协议关系,它也是迄今为止调整行政协议关系最好的一部行政法规。由此可以看出,不管是《行政诉讼法》的修改,还是《管理办法》的出台,都是为了配合深化投融资体制改革的全局角度来考虑,是对政府和社会资本合作及特许经营进行系统化的顶层设计。

基础设施和公用事业特许经营主要是为了引入民资,一方面拓宽公用事业资金来源,另一方面,也有利于打破现有垄断局面,提高公用事业建设效率和服务意识,运用市场化思维来运营。

1.3 投资者权益得到法律保障

《管理办法》对社会资本投资者的合法权益进行了充分保证,比如社会资本进入特许经营领域必须签订书面特许经营协议,并明确特许经营者和政府的权利义务。所有特许权的授予都必须通过竞争性合同订立的过程来完成。同时特许经营者取得的特许经营权受法律保护。任何单位或者个人不得违反法律法规和本办法规定收回和限制特许经营者的特许经营权,不得干涉特许经营者根据法律法规规定和特许经营协议开展的经营活动。

由于公共事业领域的投资具有长期性、效益回报慢的特点,社会投资者面临着各种风险,对此《管理办法》提供了充分的法律保障。比如在特许经营合同的履行期间,政府将完善特许经营价格或收费机制,政府可根据协议给予必要的财政补贴,并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持,贷款期限最长可达30年。允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款,鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金,支持项目公司成立私募基金,发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

3. 《天津市人民政府关于进一步规范“三重一大”决策工作的意见》

近日，天津市人民政府下发了《天津市人民政府关于进一步规范“三重一大”决策工作的意见》（以下简称“《意见》”），主要内容如下：

3.1 明确《意见》适用的主体

根据《意见》的规定，天津市人民政府各部门、事业单位和国有企业在涉及“三重一大”决策的，均应遵守该《意见》规定。

3.2 “三重一大”包含的事项范围

“三重一大”指的是重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用。

重大决策是指市人民政府各部门、事业单位和国有企业对涉及我市经济社会发展、具有全局性与综合性特点的重大事项，以及关系民计民生的重大事项的决策工作。

重要干部任免是指按照干部管理权限，需市人民政府各部门、事业单位和国有企业党委（党组）集体讨论决定的干部任免。

重大项目安排是指对我市经济社会发展和城市建设具有基础性、长期性作用的项目的安排。

大额度资金使用是指按照相关规定，超过本部门、本单位、本企业领导班子成员按照分工有权调动、使用的资金限额，需要领导班子集体研究决定的资金使用安排。

《意见》还对上述“三重一大”的具体事项做了列举。

3.3 《意见》要求的“六不得”

《意见》对“三重一大”事项决策提出了六个“不得”：

（1）任何单位、任何领导不得以个别商议替代会议讨论；

（2）任何单位、任何领导不得以会前沟通、领导传阅等形式替代集体决策；

（3）主要领导不得随意取消、更改需集体讨论的事项；

（4）主要领导不得在会议讨论时进行引导性发言或首先发表结论性意见；

（5）主要领导不得直接分管人事和财务工作；

（6） 主要领导不得插手建设项目和物资采购的招标工作。

3.4 《意见》规范了“三重一大”事项的决策程序

《意见》对“三重一大”事项的决策程序提出了具体要求，针对重大事项要求按照以下八个方面的程序进行决策：（一）提出决策建议；二）拟定决策方案；（三）公众参与；（四）专家论证；（五）风险评估；（六）合法性审议；（七）集体讨论决定；（八）决策决定执行、反馈与调整。

3.5 《意见》要求完善“三重一大”事项决策的监督和追责机制

《意见》要求领导班子、督查部门、审计部门多部门、多维度地监督“三重一大”事项的执行情况。《意见》对于违反“三重一大”事项的情形做了一一列举，要求严格对“三重一大”决策责任追究。

4. 《建设项目使用林地审核审批管理办法》

2015年3月31日，国家林业局发布《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局第35号），《办法》将自2015年5月1日起施行，《占用征收征用林地审核审批管理办法》同时废止，《办法》载明：

建设项目使用林地的含义：即指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。包括：进行勘查、开采矿藏和各项建设工程占用林地；建设项目临时占用林地；森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地。

建设项目占用和临时占用林地的范围：各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地；国务院批准、同意的建设项目，国务院有关部门和省级人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地；国防、外交建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地；县（市、区）和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地；战略性新兴产业项目、勘查项目、大中型矿山、符合相关旅游规划的生态旅游开发项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。其他工矿、仓储建设项目和符合规划的经营性项目，可以使用Ⅲ级及其以下保护林地；符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地；符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，可以使用自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区范围内Ⅱ级及其以下保护林地；公路、铁路、通讯、电力、油气管线等线性工程和水利水电、航道工程等建设项目配套的采石（沙）场、取土场使用林地按照主体建设项目使用林地范围执行，但不得使用Ⅱ级保护林地中的有林地。其中，在国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点国有林区）内，不得使用Ⅲ级以上保护林地中的有林地；上述建设项目以外的其他建设项目可以使用Ⅳ级保护林地；本条第一款第（二）、（三）、（七）项以外的建设项目使用林地，不得使用一级国家级公益林地；国家林业局根据特殊情况对具体建设项目使用林地另有规定的，从其规定。

占用林地和临时占用林地的申请程序：（1）先由占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，并提交相关申请资料。申请单位或个人应当一次申请，严谨化整为零。修筑直接为林业生产服务的工程设施的森林经营单位还应提供相关批准文件或者修筑工程设施必要性的说明，并提供工程设施内容、使用林地面积等情况说明。（2）由县级人民政府林业主管部门对使用林地申请进行审核，若申请材料不全或者不符合法定形式的，应当一次性书面告知用地单位或者个人限期补正。符合申请材料的，应指派2名以上工作人员进行用地现场查验。对符合条件的，应当作出准予使用林地的行政许可决定，按照国家规定的标准预收森林植被恢复费后，向用地单位或者个人核发准予行政许可决定书。

《办法》还对特殊项目占用林地和临时占用林地的情况作出了约定（1）建设项目批准文件中已经明确分期或者分段建设的项目（2）采矿项目总体占地范围确定，采取滚动方式开发的，（3）公路、铁路、水利水电等建设项目配套的移民安置和专项设施迁建工程，（4）需要国务院或者国务院有关部门批准的公路、铁路、油气管线、水利水电等建设项目中的桥梁、隧道、围堰、导流（渠）洞、进场道路和输电设施等控制性单体工程和配套工程（5）大中型水利水电工程可以分别坝址、淹没区，由具有整体项目审核权限的人民政府林业主管部门分别审核。（6）公路、铁路、输电线路、油气管线和水利水电、航道建设项目临时占用林地的。（7）抢险救灾等急需使用林地的建设项目。（8）建设项目因设计变更等原因需要增加使用林地面积的。（9）公路、铁路、水利水电、航道等建设项目临时占用的林地在批准期限届满后仍需继续使用的。

占用林地和临时占用林地的时限规定：（1）建设项目临时占用林地期满后，用地单位应当在一年内恢复被使用林地的林业生产条件。（2）经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。

5. 《天津市建设工程施工前现状调查管理办法》

2015年4月9日，天津市城乡建设委员会发布《天津市建设工程施工前现状调查管理办法》（津建质安[2015]114号），《办法》将自2015年5月1日起施行，《办法》载明：

（1）现状调查的主体、时间及对象

    建设单位或者委托相关单位在建设工程开工前针对施工影响范围内建（构）筑物、道路、桥梁、管线、设施为调查对象，查清其施工前的状态，对已经形成的倾斜、沉降、开裂及损坏等情况进行记录的调查活动。

（2）现状调查前的准备工作

建设单位应当确定现状调查的范围，确定现状调查范围内的建（构）筑物、道路、桥梁、管线、设施的具体位置、数量及其权属人，制定现状调查方案。

（3）现状调查的具体工作

建设单位应当组织相关人员或者单位，按照现状调查方案进行现场踏勘，对建（构）筑物、道路、桥梁、管线、设施逐一核查，并做好现状调查记录，需要鉴定的，建设单位应当委托鉴定机构进行鉴定。现状调查应记录以上信息并出具调查报告。

（4）现状调查报告的使用及存档

    办理建设工程施工安全措施备案是提交现状调查证明，现状调查报告用于对工程周边建（构）筑物、道路、桥梁、管线、设施等的专项保护方案，并作为施工安全资料进行归档。

6. 《2015年天津市建设工程质量安全管理工作要点》

2015年4月7日，天津市城乡建设委员会办公室印发《2015年天津市建设工程质量安全管理工作要点》（以下简称“《要点》”），《要点》载明：

建设工程质量安全管理工作目标：（1）创优目标：创鲁班奖和国优奖10项、海河杯奖260项，创竣工市级文明工地奖200项，创市级示范观摩工地70项，完成市政府施工扬尘考核指标；（2）质量目标：全市建设工程质量竣工验收合格率100%，工程质量抽查合格率达到90%以上，创结构海河杯800项，确保工程主体结构安全；安全目标：严格控制伤亡指标，遏制重特大质量安全事故发生，死亡人数在市控制指标范围之内，且百亿元产值死亡人数低于全国平均水平。

落实企业主体责任，治理工程质量安全薄弱环节：（1）落实企业主体责任。严格执行质量终身责任承诺，由项目负责人对项目质量负责；对项目经理实行质量安全计分管理，并对记分情况在建筑市场监管信息平台上公布；建立项目负责人质量终身责任信息档案，及时、准确地追溯责任人相关责任。（2）强化阶段和竣工质量验收，从明确阶段验收验收组长资格条件、授权制度进行强化。（3）强化重大风险点位管控：落实挂牌督办实施办法、重大风险源管理办法和轨道交通工程重点建设环节质量安全管理办法以及制定制定施工前工程周边情况现状调查实施办法。（4）强化无隐患作业观念。落实施工作业前隐患排查制度、企业负责人检查制度和项目负责人现场带班制度并做好无隐患工作观念宣传。（5）强化机械设备管控。制定相应的验收办法，明确专业人士进行验收；严格执行《天津市建设工程施工安全管理条例》；打击建筑机械市场借照、挂靠、无证安拆作业等市场违规行为；定期检查设备，及时发布报废清单。（6）强化建筑材料质量管理。完善建筑材料见证取样和检测制度；开展建材产品信息公开专项检查；持续对进入施工现场建筑材料进行监督封样抽测。（7）治理工程实体质量常见问题。制定《工程质量常见问题防治手册》，推进质量行为标准化和实体质量管控标准化活动。

打击建筑市场违法违规行为，构建长效治理机制：（1）建立建筑市场检查标准化。制定《天津市建筑市场执法检查管理办法》和《天津市建筑市场执法人员手册》。（2）开展建筑市场行为专项治理活动。全年开展三次集中专项治理活动，针对违章指挥、操作行为，违法承包、发包、分包、肢解工程行为，压缩工期等违法建筑行为，并计入信用记录。

落实属地管理，强化两级联动：（1）落实属地管理。区县有能力监管的房屋建筑工程由区县监管。（2）完善联动机制。以区县为监督主体，坚持区县监督工作考核评议制度、区县支队长联席会议制度、区县监管工作任务单制度。

7.《关于我市轨道交通工程土地和房屋征收工作的实施意见》及《关于我市轨道交通工程涉及设施迁改工作的实施意见》

2015年4月23日，市建委印发并施行《关于我市轨道交通工程涉及设施迁改工作的实施意见》和《关于我市轨道交通工程土地和房屋征收工作的实施意见》（以下均简称为“《意见》”），《意见》主要内容如下：

《意见》的实施范围：（1）轨道交通工程涉及市内六区、环城四区的管线切改、园林迁移、导行路建设等设施迁改工作，集体土地征收和补偿，国有土地上房屋征收和补偿。（2）滨海新区轨道交通工程涉及设施迁改工作及土地和房屋征收工作。

设施迁改：（1）轨道交通工程主要涉及管线切改、园林迁移、导行路建设等设施迁改工作。（2）设施迁改原则按现有设施的规模和使用功能进行迁移或复建，并并应采用现行技术和设施。设施迁改应履行基本建设程序，通过招标方式，合理确定合作单位及相关材料设备等。（3）设施迁改工作专款专用，各项工程实行资金包干，由市审计部门按照审计年度计划，对设施迁改费用进行审计，结果报市人民政府。（4）设施迁改涉及到的各产权单位向市轨道交通工程建设指挥部递交责任书，并将其作为各产权单位业绩考核的重要内容。

土地和房屋征收程序：我市轨道交通工程土地和房屋征收工作程序按照：（一）确定土地和房屋征收范围。（二）核定征收补偿费用。（三）签订征收补偿协议。（四）征收资金使用及监管。（五）征收工作考核。

征收补偿资金的监管：由各区人民政府及其委托的征收部门与被征收单位和个人署征收补偿协议。征收补偿费用纳入项目总投资，由市、区两级财政部门、审计部门对征收资金进行监管。