《关于深化国有企业改革的指导意见》的解读

2015年9月13日,中共中央、国务院联合颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《意见》”），确立了本轮国企改革的原则与纲要，现就《意见》重点内容解读如下：

1. 分类推进国企改革

准确界定不同国企的功能，这是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务。一旦明确功能定位，国企可以因企制宜、选择适当的股权结构安排、推行差异化的考核办法，逐步建立和完善分类治理体制。

《意见》指出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需求，将国企划分为商业类和公益类两类。其中，商业类国企以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标；公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

（1）商业类国企

对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。对这些国企，应重点考核其业绩指标、保值增值情况及市场竞争力。

对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，要保持国有资本控股地位。对这些国企，考核时应兼顾业绩指标、保值增值情况及完成特殊使命的情况。

（2）公益类国企

公益类国企可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化。对这类国企，应重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。

2. 完善现代企业制度

当前，国企改革尽管已取得一些成就，但仍存在现代企业制度不健全、管理混乱的问题，如董事会形同虚设、内部人控制等。因此，《意见》提出要加快完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，具体包括：

（1）推进公司制股份制改革。推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。

（2）健全公司法人治理结构。建立健全运转协调、有效制衡的决策、执行、监督机制，充分发挥董事会、监事会、经理层及党组织的作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题，实现规范的公司治理。

3. 完善国有资产管理体制

长期以来，国家对国资委的定位是履行出资人职责，实践中落实为了“管资产、管人和管事”相结合，即国资委监管的不是国有资本而是整个企业，且管的都是应当由企业自治的事情，这实际上国资委监管的越位，不利于国企确立其独立的市场主体地位。基于前述现状，《意见》要求国资监管机构的职能实现“以管企业为主”向“以管资本为主”的转变。具体包括：

（1）改革国有资本授权经营体制。组建国有资本投资、运营公司，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责，授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行股东职责、承担国有资产保值增值责任。

（2）推动国有资本合理流动优化配置。发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国企。坚持以市场为导向、以企业为主体，优化国有资本布局结构。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施、前瞻性战略性产业、具有核心竞争力的优势企业集中。

4. 发展混合所有制经济

发展混合所有制经济是国企改革的大方向，有利于增强国有经济活力、控制力及影响力，充分发挥国有资本的资源优势与非国有资本的效率优势。《意见》明确，对适宜推进混合所有制改革的国企，应因业施策、因企施策，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。具体到混合方式，可采用如下方式之一：（1）引入非国有资本参与国企改革；（2）国有资本入股非国企。

《意见》还鼓励在混合所有制企业中开展员工持股试点，形成资本所有者和劳动者利益共同体。具体而言，鼓励在人才资本和技术要素贡献占比较高的高新技术企业、科技服务型企业等中开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。

5. 强化监督防止国有资产流失

国企改革的难题和挑战之一是国有资产流失，从多年的反腐教训来看，国企负责人搞利益输送、给自己定高薪等蚕食国有资产的案例比比皆是。《意见》明确提出推进国企改革，应强化监督，防止国有资产流失。具体包括：

（1）强化企业内部监督。完善企业内部监督体系，明确监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律、财务等部门的监督职责，完善监督制度，增强制度执行力。

（2）强化企业外部监督。强化出资人监督、推进外派监事制度、健全审计监督制度、加强纪检监察监督和巡视工作，整合前述监督力量，实现资源共享，提高监督效能。

（3）实施信息公开，加强社会监督。完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，及时准确披露国企相关信息，建设阳光国企。

（4）严格责任追究。建立健全国企重大决策失误和失职、国有资产监督问责等机制，严格追究有关人员的责任。

6. 加强和改进党对国有企业的领导

坚持党的领导是我国国企的独特优势。《意见》要求推进国企改革，要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位。同时，国企党组织要切实履行好主体责任，纪检机构要履行好监督责任，坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系。

7. 为国有企业改革创造良好环境条件

为保证国企改革的顺利进行，《意见》要求相关部门为国企改革创造良好的环境条件，包括完善行政审批、税收优惠等相关配套政策，党委和政府应结合实际制定国企改革的实施意见，加强统筹协调、明确责任分工等。