2016年2月22日，国务院发布了《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》对我国下一步的城市规划建设管理提出了原则性要求，《意见》发布的背景是什么？《意见》所指向的城市规划方向与过去有何不同？《意见》如何实现与现有法律体系的融合？现就前述问题解读如下：

一、《意见》发布的背景——当前城市规划建设存在亟需调整的重大问题

《意见》指出，当前城市规划建设管理中存在的问题主要表现为规划、建设、管理三个方面。规划方面，城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；建设方面，城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；管理方面，依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。

为解决上述问题，建设宜居城市，促进以人为核心的新型城镇化发展，中共中央与国务院联合发布了《意见》以明确我国城市规划建设管理的长期发展方向。

二、《意见》指明的城市规划发展方向——由小区制向街区制的转变

1978年，我国召开第三次全国城市工作会议并形成了《关于加强城市建设工作的意见》，前述会议及意见确立了改革开放以来的城市规划主要方向，即由城市政府根据《土地管理法》的有关规定统一征地，并组织综合开发单位按照经批准的开发方案和“先地下，后地上”原则，配套进行房屋、各项市政公用和生活服务设施的建设。简而言之，即为政府征收土地、建设单位统一建设、配套与房屋片区化的规划建设模式。

时隔37年，城市工作会议再次召开并形成了《意见》，《意见》在肯定改革开放以来城市规划建设管理成就的同时亦指出了原城市规划模式存在的诸多问题。《意见》指出新建住宅要推广街区制与大力推广装配式建筑的要求，从而明确了我国下一步城市规划的发展方向为由小区向街区的转变。

三、《意见》的发展目标——建设宜居城市

《意见》指出，我国城市规划建设管理的总体目标为努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。《意见》就此从强化城市规划工作、塑造城市特色风貌、提升城市建筑水平、推进节能城市建设、完善城市公共服务、营造城市宜居环境、创新城市治理方式等七大方面提出了加强城市规划建设管理工作的重点任务。

《意见》同时就其所指明的重点任务提出了配套的工作指标，就城市规划工作，除进一步明确现有城市规划程序外，还提出了全面推行城市规划委员会制度与健全国家城乡规划督察员制度的要求；城市公共服务方面，《意见》分别对超大、特大城市、大城市及中小城市公共交通分担率提出了要求并以棚改安居、地下管廊建设、与路网结构优化作为下一步的发展方向。

从《意见》的种种举措不难看出，我国城市规划建设管理的目标是形成规划具有前瞻性、严肃性与连续性、设计具有特色风貌、建筑质量过硬、节能环保、公共服务完善、环境宜居、管理先进的宜居城市。

四、《意见》的落地实施——与相关法律法规相衔接

《意见》虽然已经发布，但其实施仍有赖于与现有法律体系的融合。《意见》就此指出应加强重点领域法律法规的立改废释，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法律法规制度，并重点提出了研究推动城乡规划法与刑法衔接，严厉惩处规划建设管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本的要求。

《意见》的实施除需与《城乡规划法》紧密衔接外，亦可能导致个别法律、法规、政策、行政模式无法适应新的发展方向，而需进一步调整与细化。其一，以国有土地建设用地使用权出让为例，存在公共区域的土地片区如何出让及如何进行建设立项均可能成为新的问题，就此，住建部有关负责人提出缩小土地出让面积的执行办法，如何落实操作有待进一步讨论；其二，已建成小区内的道路绿地原属业主共有，开放小区道路所涉及的所有权变更、业主补偿等问题有待立法明确；其三，公共化的小区道路由哪方主体建设、建设后如何移交、公共道路由哪方主体所有及管理亦有待讨论；其四，在物业管理公司统筹管理小区物业的现有模式下，如何转变物业管理公司身份、合理切割物业管理公司与公共道路管理主体的管理权责也是值得考虑的问题；其五，小区道路公共化导致临街房屋增加，从而进一步导致的“住改商”等问题也存在讨论空间。

《意见》的实施将带来新的发展机遇，但上述问题亦难以在朝夕之间得以解决，因此，对《意见》的理解、落实应当把握如下几个要点：

一是要认真全面理解好“逐步”两个字。“逐步”就是要有计划，要有轻重缓急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能简单地理解为“拆围墙”。

二是《意见》仅仅提出了方向性、指导性的要求，具体实施中还要制定细则，特别是各省、各城市还要根据实际情况，制定具体办法。

三是要实施逐步打开封闭小区和单位大院的城市，应当综合考虑实际情况与各方利益，依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障居民的合法权益。

《意见》的实施落实将是一个长期的过程，此后一段时间土地、建筑、物权、治安管理、物业管理法律法规的立改废释可能会迎来一个新的阶段。