2016年9月末至2016年10月末，发改委、财政部、住建部等各部门相继就政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）发布了多份政策性文件（以下统称“PPP新政”），PPP项目的发展已经取得了怎样的成绩？本次新政对PPP项目提出了哪些重大措施？下一步PPP发展的趋势是什么？以下将就以上问题对2016年10月新政进行解读

1. PPP简介--政府投融资体制的重大改革

2014年4月30日，国务院批转了发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》并要求规范政府举债融资制度，前述意见将其概括为“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”此后，《中华人民共和国预算法》于2014年8月31日经全国人大决定修订，对中央预算及地方预算中的债务融资进行严格管理，国务院亦于2014年9月21日发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》再次重申严格管理政府债务融资的要求。

此后由于债务融资受到限制，国家与地方各级人民政府均在积极探索政府投融资的新渠道并由国务院于2014年11月16日颁布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，决定鼓励社会资本参与投资市政基础设施、交通、能源等政府投资领域，从而拉开了我国政府投融资体制自政府融资后进行投资转为政府与社会资本合作进行投资的改革。

2016年9月末至10月初，在通过《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》等一系列文件逐步改变原有的政府吸收资金进行投资的制度并总结各地PPP实践经验的基础上，发改委、财政部、住建部等各部门相继发布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》，旨在进一步规范PPP相关制度并推广成功经验。

2. PPP新政的重点措施--理顺供地方式、合作方选取、资金运用等重点问题

PPP模式的采取系我国政府投融资体制的重大改革，由于改革前我国政府并未大规模采用社会资本直接参与政府投资项目的模式，相关制度及文件均无法完全适应PPP制度的要求，本次新政主要针对此前各地实践中遭遇的重大问题规定了统一的处理方式。

其一，供地方式方面。2001年10月22日，国土资源部印发了《划拨用地目录》，要求对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权，此后国土资源部于2006年5月31日发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，要求自2004年8月1日起供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地均应当采用招标拍卖挂牌方式出让。针对PPP项目的特点，财政部、国土资源部等20个部门共同发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》，明确了PPP项目供地方式的原则，即对符合《划拨用地目录》的可以划拨方式供应，其他项目除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，均应以出让或租赁方式供应。

其二，合作方选取方面。由于PPP项目多为市政基础设施等传统的政府投资领域却又引入社会资本参与投资，往往涉及选取项目参与方、土地出让、政府采购、建设工程招标等多个流程，前述流程在传统的投资领域相互独立，导致部分PPP项目产生政府选取的合作投资方无法竞得土地或者中标建设项目的风险。针对该类问题，PPP新政提出了可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施，同时对于已经依据《政府采购法》选定社会资本合作方的PPP项目。社会资本合作方能够自行建设、生产或者提供服务的，可以不再进行招标。

其三、资金运用方面。PPP项目由于同时涉及政府财政资金与社会资本两类资金，对于项目资金是否能够得到实际运用成为社会资本的疑虑，财政部就此印发了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，在加强PPP项目政府收入（包含社会资本的投入）与支出监管的同时，对于公司类PPP项目实施机构进行了明确规定，即项目公司的资产及权益在经相关主管部门批准后均可进行融资并且社会资本可在不影响公共安全的前提通过结构性融资退出PPP项目，对社会资本担心失去话语权的风险则要求政府股东或政府指定的其他机构不得对社会资本方股东的股权进行回购安排，对于因政府原因导致PPP项目提前终止的还应当给予社会资本补偿。

3. PPP发展的趋势--加强监管的同时保障社会资本收益

PPP项目与传统的政府投资项目不同，由于社会资本直接参与项目公共领域投资与管理，导致政府兼具投资主体与行政管理主体的角色，社会资本的进入有利于缓解政府的财政压力但也不免产生政府以强势地位限制社会资本的收益与决策权的风险。

本次PPP新政的发布，从合作方选取、资金监管、合作方退出方式等多个层面便利了社会资本参与和退出PPP项目，同时对于PPP项目收益的稳定性从加强对政府一方监管的角度提出了要求，将有利于进一步促进PPP项目的发展。

然而结合此前的PPP项目实践，本次PPP新政对于PPP项目的纠纷解决却未过多涉及，仅局限于通过财政部驻各地财政监察专员办事处等内部监管机构进行监管，未涉及进一步的争议解决方式。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条第2款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”PPP项目中的特许经营项目将构成行政协议并可就此提起行政诉讼，但根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第28条第3款规定：“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。”PPP纠纷又显然适用民事诉讼。今后PPP纠纷的争议解决适用行政诉讼或民事诉讼制度将成为难点之一。