2016年10月30日，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“《意见》”），旨在进一步健全农村土地产权制度，完善农村土地“三权分置”，并要求在2020年年底前基本完成相关改革工作任务，现就《意见》发布的背景及具体措施等简析如下：

  1. 《意见》发布的背景

  “十二五”时期，我国农业农村发展成果丰硕，为赢得全局工作主动发挥了重要作用。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，努力让农业强起来、农民富起来、农村美起来，解决好“三农”问题，始终是全党工作的重中之重。2016年10月27日，为了深入贯彻落实关于“三农”工作的各项决策部署，进一步做好“十三五”时期农村经济发展工作，国家发展改革委根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的有关部署，会同有关部门编制了《全国农村经济发展“十三五”规划》（以下简称“《规划》”）并印发贯彻实施。《规划》第八章分三个部分对如何加快农村集体产权制度改革提出了具体思路，其中深化农村土地制度改革，在顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿下，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权（以下简称“三权”）分置并行成为突出亮点。

为了贯彻落实《规划》中关于加快农村集体产权制度改革的具体部署，进一步健全农村土地产权制度，完善农村土地“三权分置”，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发了《意见》。

  2. 《意见》的基本要求

  《意见》就落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”各自功能和整体效用提出了下述四个基本要求。

  （1）始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。农民集体是土地集体所有权的权利主体，有权依法发包集体土地，有权根据实际情况调整承包地，有权监督承包地的使用情况，承包农户转让土地承包权需经农民集体同意，流转土地经营权须向农民集体书面备案。

  （2）严格保护农户承包权。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。

  （3）加快放活土地经营权。平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期，依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

  （4）逐步完善“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权又派生出土地经营权。在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。

  3. 《意见》的具体措施

  《规划》明确提出在“十三五”时期要深化农村土地承包经营制度改革，稳定农村土地承包关系，完善“三权”分置办法，基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。为此，《意见》强调要扎实做好农村土地确权登记颁证工作，确保“三权分置”得以确立和稳步实施，进一步完善相关政策，及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地权益，而且对此明确了确权登记的具体实施方法，如承包合同网签管理、流转合同鉴证、交易鉴证等。

  《意见》重点强调要建立健全土地流转规范管理制度，规范土地经营权有序流转交易，因地制宜加强农村产权交易市场建设，完善合同管理，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。构建新型经营主体政策扶持体系，完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。

另，《规划》明确提出在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点，有鉴于此，《意见》强调要积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。

  为了贯彻落实《规划》和《意见》的精神和具体部署，中央在十八大以后全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证工作，目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。

  4. 《意见》的重要意义

  “三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制后我国农村改革在坚持农村基本经营制度基础上的又一重大制度创新，开辟了中国特色新型农业现代化新路径。实施“三权分置”对我国农村基本经营制度的自我完善有着不可忽视的重要意义：（1）有利于明晰土地产权关系，促进分工分业，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；（2）有利于优化土地资源配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障；（3）有利于丰富党的“三农”理论，体现中国特色社会主义理论的魅力。

  综上所述，《意见》厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，有效避免和化解土地流转中产生的纠纷，确保农业健康发展和农村社会稳定。