2016年12月31日，国土资源部 国家发展和改革委员会 财政部 住房和城乡建设部 农业部 中国人民银行 国家林业局 中国银行业监督管理委员会八部委联合印发了《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（以下简称“《意见》”），旨在促进国有土地节约集约利用、更好支撑和保障经济社会持续健康发展。现就《意见》发布的背景及具体措施解读如下：

　　1. 《意见》发布的背景-改革完善国有土地使用制度的需要

　　1988年4月，全国人民代表大会修改了《中华人民共和国宪法》，删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定，原《中华人民共和国土地管理法》也进行了相应的修改，明确规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。此后，我国通过《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规的制订落实，逐步形成了较为完善的国有建设用地有偿使用制度体系。与此同时，我国国有土地有偿使用制度覆盖面不到位、制度不健全等问题逐渐凸显，市场配置资源决定性作用没有得到充分发挥。

　　基于以上背景，党中央、国务院高度重视国有土地使用管理问题。2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求减少“完善土地有偿使用制度，扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨。”2016年7月18日发布的《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》更要求“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主”从而为鼓励政府以作价出资或者入股的方式提供土地提供了政策依据。

结合前述背景，国土资源部等八部委研究形成《意见》并经国务院审定后印发。

　　2. 《意见》的亮点-多措并举充分发挥市场配置资源决定性作用

　　《意见》主要从扩大国有建设用地有偿使用范围与改革完善国有建设用地供应方式两个方面进一步发挥市场对于国有土地有偿使用配置的决定性作用。

　　其一，扩大国有建设用地有偿使用范围，允许划拨用地范围内的国有土地适用有偿使用制度。《意见》允许将原适用于划拨用地的公共服务项目用地通过以出让、租赁、作价入股等方式进行供应；同时对于国有企事业单位改制中原单位使用的划拨建设用地，允许按照有偿使用方式进行土地资产处置。

　　其二，改革完善国有土地供应方式，支持多种方式供应国有土地。《意见》一方面对原有国有土地使用权作价出资/入股方式进行了规范，明确作价出资土地实行与出让土地使用权同权同价管理制度；另一方面则对于工业用地有偿使用制度提出了新的供应方式，诸如先租后让供应方式、部分租赁部分出让供应方式工业用地弹性年期出让政策等，从而减轻工业企业的资金压力。

　　3. 《意见》的影响-进一步促进实体经济与公共服务项目的发展

　　本解读第2点所述《意见》的主要内容，《意见》主要着眼于工业用地与公共服务用地供应范围与供应方式的改革，而对于居住用地、商业用地未制定相关政策，体现了我国逐步将经济发展重点转向实体经济的政策导向。

　　《意见》对于公共服务项目的国有土地供应方式改革将促进我国各地政府投融资体制的改革，其中鼓励土地作价出资入股将进一步缓解地方政府的资金压力并提高公共服务项目的市场化水平，同时也是《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》“多种方式保障项目用地”要求的贯彻落实，下一步各地PPP项目可能出现多以政府以土地使用权作价出资而非由项目公司受让土地使用权的合作趋势。

　　《意见》同时解决了我国国企改革中土地处置方式的难题，对于国有企事业单位改制中原单位使用的划拨建设用地区分不同情况进行细化处理的处置方式将进一步完善支持国有企业混合所有制改革的政策。