对《中华人民共和国土地管理法实施条例》的解读

2021年4月21日，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国令第743号，以下简称“新版《条例》”）已经2021年4月21日国务院第132次常务会议修订通过。2020年7月30日，国务院发布新版《条例》，现对《条例》解读如下：

1. 新版《条例》修订的背景—增强可操作性，推进土地制度改革

随着我国经济建设的高速发展，建设占用土地规模迅速扩大，人地矛盾日益突出；土地管理机构不健全，职责不清，没有形成完整的管理体系；城乡非农业建设乱占、滥用土地以及土地浪费等问题已相当严重。2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，做出了多项重大突破。为增强法律制度的可操作性，确保党中央、国务院关于土地制度改革的决策部署落实到位，新版《条例》应运而生。

2. 新版《条例》的主要内容—建立国土空间规划，保障农民利益

新版《条例》相较于2014年7月29日修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，删除16条，新增39条，修订27条，本次主要修订了以下内容：

其一，新版《条例》明确建立国土空间规划体系。新版《条例》不再沿用《土地管理法》中的土地利用总体规划和城乡规划等表述，统一规定为“国土空间规划”，明确土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。进一步明确国土空间规划应当包括的内容，对土地调查、土地登记评定进行了相应的调整，并强调建立统一的国土空间基础信息平台以及地籍数据库。

其二，新版《条例》加强耕地保护的相关规定。将土地整理方案的制定主体由农村集体经济组织改为县级人民政府，并鼓励社会主体依法参与土地整理。建立耕地保护补偿制度，耕地应优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，国务院对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。进一步明确严守耕地保护红线，防止农用地之间的转化，控制将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。增加了永久基本农田的特别保护程序，即划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。另，新版《条例》删除了对于土地整理新增耕地面积的60%作为建设用地补充的面积限制。

其三,新版《条例》细化用地建设内容，细化土地征收程序。明确县级以上人民政府自然资源主管部门应当将本级人民政府确定的年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等在政府网站上向社会公布，供社会公众查阅。农用地转用方案由市县人民政府组织自然资源等部门拟定，报有批准权的人民政府批准，删除“逐级”上报审批的规定。将原“一书四方案”（建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）整合为农用地转用方案和征收土地申请，简化呈报材料。

建立征收土地预公告制度，要求开展土地现状调查和社会稳定风险评估，县级以上人民政府组织编制征地补偿安置方案，并进行公告和听证；土地征收经依法批准后发布土地征收预公告；明确规定土地补偿费、安置补助费应当根据区片综合地价确定，同时明确要制定土地补偿费、安置补助费分配办法；针对《土地管理法》提出的先补偿后搬迁的原则，提出相关补偿应当足额到位，未足额到位的不得批准土地。

其四，新版《条例》加强对宅基地及其上住宅等附属设施的保护。确定宅基地的选址原则，细化了宅基地申请程序等相关规，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

其五，新版《条例》规范集体经营性建设用地入市制度。新版《条例》鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地，明确集体经营性建设用地出让、出租等应当满足国土规划、产业准入和生态环境保护等前置要求并编制相关方案，市县人民政府对该方案有审核修改权，履行内部决议及外部审批程序等。同时，集体经营性建设用地的出让、出租应签订书面合同并备案，未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效。

其六，新版《条例》细化国家土地督察制度。要求对耕地保护情况、土地节约集约利用情况、国土空间规划编制和实施情况、国家有关土地管理重大决策落实情况、土地管理法律法规执行情况、其他土地利用和土地管理情况进行督察，新增下达督察意见书、约谈以及提出追究建议等督察措施，且监督检查人员必须经过培训，经考核合格，取得行政执法证件。新版《条例》将之前“停止办理有关土地审批、登记手续”的规定修改为“在调查期间暂停办理与该违法案件相关的土地审批、登记等手续”，更加严谨，且对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料赋予了封存的权利。新版《条例》要求县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门建立信用监管、动态巡查等机制，加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监管。

3. 新版《条例》发布的意义——规范用地条件及流程，落实土地制度改革部署

新版《条例》将于2021年9月1日实施，聚焦土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等重点问题，对国土空间规划、耕地保护、建设用地、土地征收及监督检查等都做了更为细化的规定，使相关制度更具实操性，加大耕地保护力度，验收耕地保护红线，为国家粮食安全提供了强有力的保障。新版《条例》增加侵犯永久基本农田的保护制度、侵犯宅基地权益及贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的法律责任，对已有的惩罚措施加大惩罚力度，加大违法成本，从根本上降低了非法占用土地情况的发生，对落实国家土地改革部署意义重大。