对《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》的解读

吴心悦  王君岩

城市作为现代化建设的核心载体与人民幸福生活的关键空间，其发展质量直接关系到中国式现代化的推进成效与民生福祉的实现水平。当前，我国城镇化已从快速增长期迈入稳定发展期，城市发展模式正经历从大规模增量扩张向存量提质增效的根本性转变。在此背景下，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》），作为统领新时期城市工作的纲领性文件，为破解城市发展难题、重塑城市发展动能、提升城市治理效能提供了系统完备的政策遵循与行动指南。

一、《意见》的发布背景

（一）政策衔接：落实中央战略部署的必然要求

党的二十大明确提出“提高城市规划、建设、治理水平”“打造宜居、韧性、智慧城市”的战略任务，二十届二中、三中全会进一步细化了城市高质量发展的实施路径，中央城市工作会议对城市内涵式发展作出具体部署。《意见》的出台，既是对上述中央精神的精准承接与系统落地，更是将习近平总书记关于城市工作的重要论述转化为制度性安排的关键举措，形成了“战略引领—政策细化—实践指导”的完整政策链条。

（二）现实回应：破解城市发展矛盾的迫切需要

随着城镇化进程加速，我国城市发展面临的结构性矛盾日益凸显：超大特大城市“城市病”与中小城市“空心化”并存，传统发展动能衰减与新动能培育不足交织，生态环境压力与安全韧性短板凸显，公共服务均衡性与治理精细化程度有待提升。部分城市仍存在规划刚性不足、要素配置失衡、历史文脉断裂等问题，亟需通过顶层设计重构城市发展逻辑。《意见》针对性回应上述痛点，为城市发展转型提供了系统性解决方案。

（三）阶段适配：顺应城市发展规律的战略选择

我国城镇化率已进入稳定发展区间，城市发展从“有没有”向“好不好”的转变成为必然趋势。《意见》立足“存量提质增效为主”的新阶段特征，摒弃传统粗放式扩张模式，确立内涵式发展主线，符合城市发展从规模速度型向质量效益型转变的客观规律。同时，在全球城市化进程面临转型挑战的背景下，《意见》的出台也为探索中国特色城市现代化道路、贡献全球城市化“中国方案”奠定了基础。

二、《意见》的主要内容

《意见》共九部分二十三条款，构建了“总体要求—核心任务—保障机制”的逻辑框架，涵盖城市体系优化、发展动能培育、生活空间营造、绿色转型推进、安全韧性增强、文化繁荣发展、治理能力提升等关键领域，形成了系统完备的政策体系。

（一）总体要求：确立城市高质量发展的根本遵循

1.指导思想与基本原则

《意见》明确以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大及二十届二中、三中全会精神，将“人民城市理念”作为核心价值遵循，坚持稳中求进工作总基调与因地制宜、分类指导原则。在工作方法上，提出“五个转变”的核心要求：发展理念从规模优先转向以人为本，发展方式从增量扩张转向集约高效，发展动力从同质竞争转向特色发展，工作重心从建设为主转向治理投入，工作方法从单一推进转向统筹协调，为城市发展转型确立了方法论指引。

2.战略目标与实施路径

《意见》设定了分阶段目标：到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展，政策制度体系基本完善，人居品质、绿色转型、安全基础、文化魅力、治理水平实现显著提升；到2035年，全面建成“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市。目标设定兼顾阶段性与长远性，为各地制定实施细则提供了明确的时间节点与成果导向。

（二）核心任务一：优化现代化城市体系，构建协调发展新格局

3.城市群与都市圈一体化发展

《意见》明确发展“组团式、网络化”城市群与都市圈，形成布局合理的城市体系。在区域布局上，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群成为高质量发展增长极，强化中西部和东北城市群的区域支撑作用，构建“核心引领—多点支撑”的空间格局。在协作机制上，要求加强产业链协同与产业分工优化，建立同城化发展体制机制，深化经济区与行政区适度分离改革，实现通勤、产业、公共服务的一体化配置，为区域协调发展提供制度保障。

4.超大特大城市与中小城市分类发展

针对不同规模城市的功能定位，《意见》实行差异化发展策略：对超大特大城市，强调“做强做精核心功能”，依法控制城市规模，有序疏解非核心功能，支持其增强全球高端要素配置能力与原创性科技创新能力；对中小城市及县城，聚焦“提升承载能力”，要求动态优化基础设施与公共服务布局，发展县域经济，稳慎调整行政区划与管理权限。同时，对人口流出城市、资源型城市、边境城镇实行分类指导，分别明确转型发展、稳边固边等具体路径，体现“因地制宜”的治理逻辑。

5.城乡融合发展与人口市民化推进

《意见》统筹城乡发展全局，要求规划建设城乡一体化基础设施与公共服务体系，持续推进农业转移人口市民化。在制度保障上，明确完善灵活就业人员、农村进城务工人员社保制度，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度，通过户籍、社保、住房等政策协同，打破城乡要素流动壁垒，为城乡融合发展提供法治支撑。

（三）核心任务二：培育壮大发展新动能，激活城市内生动力

6.科技创新与产业升级协同推进

《意见》将“发展新质生产力”作为城市动能转换的核心方向，要求立足资源禀赋培育创新生态，加强原始创新与关键核心技术攻关。在产业布局上，统筹传统产业改造、新兴产业培育、未来产业布局，实施战略性新兴产业集群发展工程，培育先进制造业集群与现代化建筑产业链。在业态创新上，鼓励发展智能建造、首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济等新形态，深化国际消费中心城市建设，通过“产业+消费”双轮驱动激活经济活力。

7.存量资源盘活与高效利用

针对城市存量资产闲置问题，《意见》建立全链条管理机制：要求全面摸清房屋、设施、土地等资产底数，建立规划调整机制以支持老旧厂房、低效楼宇等存量房屋的功能转换与混合利用；规范存量基础设施资产管理，优化产权归集、置换政策，盘活低效用地，通过“底数清—规则明—利用活”的流程设计，实现存量资源的价值重构。

8.投融资体系与对外开放优化

在资金保障方面，《意见》构建“政府引导—社会参与—金融支持”的多元投融资体系，明确地方政府主体责任，加大中央财政专项转移支付与预算内投资支持力度，创新财政金融工具，规范债券、股票、保险等融资渠道，同时严格防范地方政府隐性债务风险。在开放合作方面，要求优化城市开放环境，打造国际性综合交通枢纽，建设国际门户枢纽城市与区域性开放节点城市，通过融入“一带一路”建设提升对外开放能级。

（四）核心任务三：营造高品质生活空间，践行人民城市理念

9.“好房子”与完整社区建设

《意见》加快构建房地产发展新模式，聚焦“安全、舒适、绿色、智慧”的“好房子”建设目标，全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平。在存量住房改造上，稳步推进城中村、危旧房改造与老旧小区更新，支持自主更新、原拆原建等多元化模式。在社区建设上，要求完善嵌入式服务设施，构建便民生活圈，推进创新型产业社区、商务社区建设，实现“产城融合、职住平衡”的规划目标。

10.基础设施与公共服务提质

在基础设施建设方面，《意见》强调系统集成与高效利用，要求优化地下空间布局，推进地下管线管网改造与综合管廊建设，强化5G、千兆光网、算力设施等新型基础设施覆盖，完善交通枢纽、停车位、充电桩等便民设施。在公共服务领域，健全就业服务体系与社保制度，推进适老化、适儿化、无障碍设施改造，扩大普惠养老、育幼服务供给，优化教育资源配置与医疗资源均衡布局，通过“硬件+软件”双提升保障民生福祉。

（五）核心任务四：推动绿色低碳转型，实现可持续发展

11.生产领域节能降碳与生态治理

《意见》实施工业能效、水效提升行动，严格管控高耗能高排放项目，建立重点产品碳足迹标识认证制度与工业园区集中供能体系。在建筑领域，大力发展绿色建筑与超低能耗建筑，加大既有建筑节能改造力度，推动新型建材研发应用。在生态治理上，实施城市生态修复工程，健全公园绿道网络，推进大气、噪声、餐饮油烟及新污染物治理，实现污水管网全覆盖与黑臭水体治理常态化，构建“生产低碳—生态优良”的发展模式。

12.生活方式绿色转型与制度保障

《意见》深入推进节水型城市建设，推广清洁取暖与节能低碳生活用品，持续实施“光盘行动”与生活垃圾分类，优先发展公共交通，引导绿色出行。通过“制度约束+习惯养成”的双重路径，将绿色低碳理念融入城市生活各领域，为“双碳”目标实现提供城市层面的实践支撑。

（六）核心任务五：增强城市安全韧性，守住发展底线

13.基础设施与生产安全管理

《意见》建立房屋全生命周期安全管理制度，涵盖安全体检、资金保障、质量保险等环节，实施预制板房屋治理与地震易发区设施加固工程，严格限制超高层建筑并增强高空消防能力。在重点行业监管上，落实“党政同责、三管三必须”的安全生产责任制，以危险化学品、特种设备、城镇燃气等为重点，建立分级、智能、精准的风险管控机制，常态化开展隐患排查与安全培训，通过“全主体—全流程—全要素”监管筑牢安全防线。

14.公共卫生与防灾减灾能力建设

在公共卫生领域，推进国家区域公共卫生中心、传染病防治基地建设，构建分级分层分流救治体系，加强应急医疗物资储备与跨部门联防联控。在防灾减灾方面，健全风险监测预警与排查整治机制，优化防灾空间格局，提升排水防涝能力，建设“平急两用”公共基础设施与应急避难场所体系，科学制定巨灾应急预案，通过“预防—处置—救援”全链条建设增强城市抗风险能力。

（七）核心任务六：促进城市文化繁荣，彰显特色魅力

15.历史文化保护与传承

《意见》完善城乡历史文化保护传承体系，建立文化遗产普查调查制度与居民主体的保护实施机制，推动历史文化名城、街区整体保护，活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产。在制度约束上，明确禁止大规模迁移砍伐树木、滥建文化地标、随意更改老地名等行为，通过刚性规定守护城市历史文脉。

16.城市风貌塑造与文化供给

《意见》植根中华优秀传统文化，强化规划对城市风貌的管控引导作用，落实“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，推动建筑体现中华美学与时代风尚。在文化服务上，创新公共文化空间，优化文化产品供给，推动文化与旅游、科技、体育等业态融合，培育动漫、数字艺术等新型文化业态，通过“保护+创新”双路径彰显城市文化特色。

（八）核心任务七：提升城市治理能力，实现精细化治理

17.治理体系与机制完善

《意见》发挥“一委一办一平台”统筹协调作用，建立城市党委或政府主要负责同志牵头的管理机制，健全综合行政执法体制，明确执法人员配备标准与工作保障。在社会参与方面，探索社区党组织领导下的“居委会—业委会—物业服务企业”协调运行模式，完善居民、企业、社会组织参与机制，拓宽新就业群体参与渠道，构建“党委领导—政府负责—社会协同”的治理格局。

18.智慧化与精细化治理推进

《意见》推进城市全域数字化转型，打造集约统一的城市数字底座与信息模型（CIM）平台，实现政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、公共服务“一网通享”。在基层治理上，完善网格化机制，推进小微公共空间改造与背街小巷整治，用好市民服务热线，建立群众诉求响应办理机制，通过“科技赋能+基层深耕”提升治理效能。

（九）保障机制：强化组织实施与制度支撑

19.组织领导与责任落实

《意见》构建“中央统筹、省负总责、城市抓落实”的工作格局，坚持党中央对城市工作的集中统一领导。要求树立正确政绩观，建立科学的城市发展评价体系，加强领导干部城市工作能力建设，确保政策落地见效。

20.政策协同与监督问责

《意见》健全城市规划、建设、治理等领域法律法规与政策制度，增强政策协同性。明确反对形式主义、官僚主义，严肃查处违规违纪违法行为，加强干部队伍与专业人才培养，打造城市领域高端智库。同时，由住房城乡建设部、国家发展改革委会同有关部门加强协调指导，重大事项按程序请示报告，形成“制度保障—监督问责—能力支撑”的闭环管理。

三、《意见》发布的意义

（一）理论意义：丰富中国特色城市发展理论体系

《意见》立足我国城镇化发展实践，系统阐释了“人民城市理念”的实现路径，构建了“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六位一体的城市发展框架，突破了传统城市化理论中“规模至上”的局限，形成了以“内涵式发展”为核心的理论范式。其提出的“五个转变”“分类指导”“城乡融合”等理念，丰富了习近平新时代中国特色社会主义思想在城市领域的实践内涵，为全球城市化理论贡献了中国智慧。

（二）实践意义：破解城市发展难题的行动指南

《意见》针对当前城市发展中的结构性矛盾，提供了精准有效的解决方案：通过优化城市体系破解区域失衡问题，通过培育新动能应对传统产业衰退挑战，通过绿色转型化解生态环境压力，通过安全韧性建设守住发展底线，通过文化传承避免“千城一面”困境。其明确的阶段性目标与具体任务，为各地制定城市发展规划提供了可操作的范本，有助于推动城市发展从“问题应对”向“主动治理”转变。

（三）民生意义：提升人民群众获得感的民生工程

《意见》始终贯穿“以人民为中心”的发展思想，将“宜居”作为核心目标之一，通过“好房子”建设、老旧小区改造、公共服务均衡化、生态环境治理等具体举措，直接回应群众在住房、教育、医疗、环境等领域的关切。同时，通过完善社保制度、推进就业服务、加强社会救助等政策，兜牢民生底线，让城市发展成果更多更公平惠及全体市民，彰显了“人民城市为人民”的价值追求。

（四）战略意义：支撑中国式现代化的关键举措

城市作为现代化建设的主阵地，其高质量发展是中国式现代化的重要标志。《意见》通过推动城市空间结构优化、经济动能转换、治理能力提升，为全面建设社会主义现代化国家提供了坚实支撑。同时，其探索的中国特色城市现代化道路，既符合我国国情，又为发展中国家城市化提供了可借鉴的经验，在全球城市化进程中展现了中国方案的独特价值。

结语：《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》作为新时期城市工作的纲领性文件，构建了系统完备、逻辑严密、务实管用的政策体系，既立足当前破解发展难题，又着眼长远谋划未来蓝图。在其指引下，我国城市发展将逐步实现从规模扩张向质量提升的根本性转变，朝着“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市目标稳步迈进。各地需结合实际细化落实举措，强化协同配合，确保政策落地见效，为推进中国式现代化注入强劲的城市动力。