关于《推进低效用地再开发盘活存量资源有关支持政策（2026版）》的解读

陈昊东

随着我国经济进入高质量发展阶段，城市发展正从“外延扩张”向“内涵提升”深度转型。土地资源供需矛盾日益凸显，一方面城市边界扩张受限，另一方面大量存量建设用地低效利用、闲置浪费，产业用地成本偏高与存量资源沉睡并存。为贯彻落实中央城市工作会议精神和市委、市政府关于“三新”“三量”工作部署，进一步释放存量土地潜力、优化土地要素配置、服务新质生产力发展，天津市规划资源局正式发布《关于推进低效用地再开发盘活存量资源有关支持政策（2026版）》（以下简称《支持政策》）。

一、《支持政策》的发布背景

当前，本市中心城区及产业园区内存量土地利用面临多重困境：部分工业用地闲置低效，产出强度不足，转型升级缺少政策通道；存量商务楼宇空置率较高，规划用途限制与市场需求错配；历史上因审批手续不全等原因形成的不动产登记“遗留问题”数量可观，制约资产盘活流转；零散边角地、夹心地因面积小、独立开发困难而长期荒废；用地类型转换、混合利用虽存在现实需求，但规划约束刚性有余、弹性不足，市场主体的自主创新空间受限。

在城市发展从增量扩张转向存量提效的关键时期，土地政策必须从“管住”为主转向“用活”为本，以制度改革打开存量资源价值释放的通道。《支持政策》牢牢把握“规划引领”与“用地创新”两大主线，通过松绑用途限制、优化供地方式、降低地价成本、化解历史遗留问题，系统构建了一套覆盖存量用地盘活全链条的政策工具箱，为激发市场主体参与存量开发、释放城市更新潜能提供了强劲的制度动力。

二、《支持政策》的主要内容

《支持政策》共三十二条，分为五个部分，围绕存量用地盘活的核心环节，部署了四方面的重点制度创新：

（一）强化规划引领，为存量空间“松绑赋能”

破除规划刚性约束过强、弹性不足的积弊，通过混合利用、类型转换、奖励激励等多元路径，激活存量空间的潜在价值。

一是建立存量用地混合利用制度。明确工业用地、物流仓储用地可混合商业服务业用地和公共管理与公共服务用地，商业服务业用地可混合保障性租赁住房，公共交通场站用地可在保障基本功能前提下进行综合开发并混合保障性租赁住房。混合利用以建筑面积最大的用途为主导性质，其建筑面积占比不低于50%，容积率不得超过主导用地性质的基准容积率，在给予灵活性的同时守住规划底线。

二是建立用地类型合理转换通道。突破过去用地性质变更“一事一议”的低效模式，允许商业服务业用地、公共管理与公共服务用地在各自大类内部小类间自由转换；允许产业园区内工业、物流仓储与商业服务业用地按规定互通转换；允许商业服务业用地整体转换为公共管理与公共服务用地，为产业转型升级和公共服务补短板提供了便捷的制度通道。

三是设立建筑面积奖励机制。对增设公共管理与公共服务设施、交通市政设施、公共开放空间等非经营性设施的存量盘活项目，给予最高不超过地上总建筑面积20%的建筑面积奖励，容积率越高的项目在提供公共开放空间时获得的奖励系数越大，精准激励市场主体的公益投入。对地下空间互联互通、轨道站点与开发地块地下空间衔接的，给予相应经营性建筑面积奖励，为地下空间一体化开发提供了有力的经济激励。

四是设置一系列弹性空间政策。设置风雨连廊不计入容积率和建筑密度的奖励条款，为优化地块内慢行交通系统提供支持；允许轨道存量地下空间在不新建构筑物前提下兼容多元服务业态，无需办理规划用地手续；建立规划指标跨区域统筹转移机制，因文物保护等原因无法落地的规划指标可等价转移至同行政区其他地块，实现指标价值不灭失。

（二）优化土地供应与地价机制，降低盘活成本

针对存量用地盘活中长期存在的高地价、高门槛、高成本问题，全面优化土地供应方式和地价计算模式，切实降低市场主体参与存量开发的资金压力。

在供地方式上，允许土地使用权人利用自有土地按规划用途开发建设（商品住宅除外）时采用协议方式办理用地手续，免去招拍挂程序；支持工业及产业用地实行长期租赁、弹性年期出让，建设用使用期限最低至10年；明确轨道交通等基础设施周边土地可分层分用途设立使用权，采取协议出让方式供地。

在零散用地整合上，对面积不超过5亩的边角地、夹心地、插花地，既允许用于建设社会停车场、菜市场、口袋公园等公益设施，也支持土地权利人通过转让或使用周边储备用地等方式集中连片开发，零散用地面积占比不超过10%的，可统一核发规划条件并协议出让。

在并宗置换机制上，允许相邻工业用地并宗后统筹平衡规划建设指标和投入产出要求，涉及不同主体的可约定房屋分割登记；建立建设用地置换制度，按照“价值相当、双方自愿、凭证置换”原则允许集体与国有、不同宗地之间进行互换；鼓励园区外工业用地以“以物业换地”“以地换地”方式向园区集聚，原地块评估价值可抵扣出让价款，并允许“先建后腾”保障生产平稳过渡。

在地价补缴标准上，核心突破是将土地用途变更等情形的补缴标准统一设定为新旧用途市场评估价差额的70%，大幅低于过往按全额差额补缴的惯例；长期租赁和弹性年期的租金或出让价格可按年限与最高年期的比值进行年期修正；补缴价款可分期缴纳，首次缴纳比例不低于50%，最长在2年内缴清，极大缓解了企业现金流压力。

此外，明确存量商务楼宇可内部改造用于保障性租赁住房、人才公寓等居住业态，不受最小单元30平方米限制；划拨工业用地仅增加建筑面积且不改变用途、不发生权属转移的，可暂不办理有偿使用手续，待权属转移时再补办，为企业转型升级预留了政策空间。

（三）妥善处置历史遗留问题，扫清盘活障碍

针对长期以来困扰存量盘活的产权瑕疵、违约争议、配套闲置等历史遗留问题，分类施策、精准解扣。

在产业用地违约责任处理上，对盘活利用的开竣工违约工业用地或物流仓储用地，允许参照房地产类闲置存量土地处置政策合理优化违约金比例和缴款方式，并允许以不动产抵扣等值违约金，为企业减轻历史包袱。

在大宗地临时使用上，对总用地面积超过10公顷的去化困难房地产项目剩余用地，经批准可安排临时使用，每次最长2年，且临时使用期不纳入开竣工违约时间，以时间换空间消化存量。

在违约用地分割转让上，允许已缴纳开竣工违约金相应比例的地块进行分割转让，首付违约金不低于总额的50%，转让后继续追缴剩余部分，兼顾了资产盘活的灵活性和合同的严肃性。

在历史土地出让合同条款处理上，对约定变更用途需收回土地的项目，协商一致并满足公共利益需要后可不调整收回条款，直接按本意见政策办理后续手续，打通了“工改商”等盘活路径的制度堵点。

在配套公建盘活上，针对因历史原因无法认定经营属性的闲置配套公建，以及政府持有、具备独立使用条件的闲置非经营性公建，经论证现有非经营性配套已满足需求的，可调整为经营性用房并补办有偿使用手续，将沉淀的公共资产转化为有效供给。

在不动产登记历史遗留问题上，对2024年7月22日前因手续不全等问题未能登记的存量商业、办公、工业等项目，经论证符合规划和安全等要求且需保留的，可完善规划、土地及不动产登记手续；对“二调”“三调”均认定为建设用地且规划变更为符合规划的情形，按照“从旧兼从轻”原则处理处罚后将拆除变更为没收，按建设用地完善手续，体现了尊重历史、实事求是的处置理念。

（四）建立过渡期与退出机制，增强政策弹性

为降低企业转型升级的阵痛，设置过渡期政策，利用存量房产土地发展国家支持产业的，可享受每次最长5年的过渡期，总过渡期最长10年，过渡期内可不改变用地主体和规划条件。过渡期满，按新业态完善规划后以租赁或协议出让方式办理有偿使用手续；无需改变用途的，无需核查规划用地性质，按约定退出过渡期。

同时，构建建设用地退出通道，支持具备独立开发条件的节余用地分割转让，企业无违约责任的转让后可重新约定建设期；鼓励产业园区平台探索市场化回购和退出路径，工业用地收购价格在原出让价基础上可适当增加财务成本和管理费，原则上不高于上一年度区域内工业用地平均价格，为经营不善或战略调整的企业提供了合理的退出通道。

三、《支持政策》的发布意义

《支持政策》的出台，是本市中心城区及产业园区存量土地盘活领域最具系统性、突破性的政策供给之一，标志着土地管理制度正从增量扩张时代的“严管控”向存量更新时代的“善激活”深刻转型。它直面存量用地盘活中长期存在的规划刚性约束过强、用途转换路径不畅、历史遗留问题化解无门、要素取得成本偏高等核心堵点，通过构建“规划赋能+供地创新+地价让利+遗留解扣”四位一体的政策体系，将存量盘活的“最后一公里”制度障碍逐一破除。

《支持政策》的发布，从更深层次看，是一场土地资源配置机制的市场化改革。它通过允许混合利用、类型转换，赋予土地权利人更大的资产配置自主权；通过协议出让、弹性年期、地价差额补缴，切实降低存量盘活的制度性交易成本；通过并宗开发、空间置换、节余转让，打通零散低效资源的整合聚变通道；通过正视历史、分类处置，为长期沉淀的存量资产注入流动性。这种改革取向，将为本市产业焕新、城市更新注入源头活水，有效保障新质生产力发展的多元空间需求，推动城市从“规模竞争”转向“效率竞争”，走出一条集约、高效、可持续的内涵式发展新路。