对《国务院办公厅关于深化投资审批制度改革的意见》的解读

王君岩

投资是拉动经济增长的关键力量，而投资审批制度则是调控投资方向、规范投资行为、防控投资风险的重要闸门。当前，我国投资领域面临着政府投资项目边界不清、企业投资审批效能有待提升、全过程监管链条尚不完善等深层次矛盾。为贯彻落实党中央、国务院关于扩大有效投资的决策部署，进一步破除投资审批领域的制度性障碍，国务院办公厅正式发布《关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发〔2026〕13号，以下简称《意见》）。

一、《意见》发布的背景

当前，我国投资审批制度在运行中仍面临一些亟待破解的难题：政府与企业投资项目边界时有模糊，部分项目通过变换主体身份规避严格的政府审批程序，增加了债务风险隐患；审批权限在不同层级政府间的划分尚不够科学，存在一放就乱、一收就死的循环；企业投资项目核准与备案管理衔接不紧，对产能过剩、无序竞争领域的投资调控不够灵敏；项目审批、招标投标、建设实施、竣工后评价等环节存在分段监管、各自为政现象，全过程监管合力尚未形成；审批事项互为前置、信息系统碎片化等问题影响了投资便利度和监管效能。

在推动高质量发展、防范化解重点领域风险的宏观背景下，投资审批制度亟需从简化流程向权责清晰、协同高效、全程监管转变，构建起更加成熟定型的投资管理制度体系。《意见》牢牢抓住审批权限配置与全过程监管这两个核心支点，旨在通过优化权限划分、严格审批管理、强化协同联动，全面提升投资审批的制度化、规范化水平，为扩大有效投资、激发社会投资活力提供坚实的制度保障。

二、《意见》的主要内容

《意见》共十部分，系统构建了覆盖投资审批全流程、全链条的制度改革框架，围绕审批权限、管理规范、监管协同等关键环节，部署了十个方面的重点内容：

（一）优化政府投资项目审批权限配置

确立权责匹配的权限划分原则。《意见》要求按照权责一致、监督有效并与事权相匹配的原则，优化中央政府投资项目的审批权限，厘清职责边界。各省级政府需综合考虑事权层级、项目性质、资金来源、政府投资能力和监管能力等因素，合理划分省、市、县三级项目审批权限。同时，《意见》强调加强对重点地区和重点领域政府投资项目的提级论证管理，以防范地方政府债务风险，体现了放权有度、监管有力的审慎思路。

（二）严格政府投资项目审批管理

严守审批程序底线。《意见》明确，除党中央、国务院有明确要求或法律法规有明确规定外，政府投资项目均须严格履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算等法定审批程序。针对实践中通过国有企业以企业投资项目名义规避政府审批的现象，《意见》专门设置禁止性规定，堵住了制度漏洞。在决策责任上，《意见》要求强化对项目需求、建设内容、资金筹措方案的审核把关，完善投资概算核定标准，并对投资咨询评估机构和专家实行一体化管理，避免简单以评代决。尤为重要的是，《意见》确立了政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失的领导人员和直接责任人员严肃追责，形成强有力的责任约束。

（三）规范企业投资项目核准和备案管理

建立动态调整、宽严相济的管理机制。《意见》要求根据宏观调控需要，动态修订政府核准的投资项目目录。在取消或下放核准权限前，须先明确建设规划、安全管理、技术标准等监管要求，确保放得下、管得住。对于地方接不住、管不好的领域，明确要上收核准权限，并规定国家对文旅、体育、会展等大型场馆设施设定地市级以上核准层级，防止盲目建设。在备案管理端，《意见》要求推进备案信息和备案证明标准化，加强产业政策符合性核查，并严格限定备案信息变更频次，完善长期未开工项目的备案撤销机制，有效遏制虚假备案占坑备案等乱象。

（四）强化投资管理政策与产业、要素政策的协同联动

构建政策合力，实施精准调控。《意见》要求根据产业发展阶段和产能监测预警情况，动态调整项目核准或备案权限层级，对无序竞争突出的产业领域，经国务院同意可实行暂停核准、备案等临时性调控措施。同时，《意见》强化了投资管理政策与要素资金管理政策的协同，对国家禁止建设的项目，明确要求不提供用地、用能、环评等要素保障，不安排政府投资或融资支持，形成了政策闭环。在权限层级衔接上，要求项目核准权限上收时，相关要素审批权限同步上收，确保管理协同不脱节。

（五）进一步提升投资审批效能

深化审批集成改革。《意见》深入推进固定资产投资项目审批一件事，逐步纳入用地、用海、用林等审批事项，实现统一受理、协同办理。对同一部门并联审批的报建事项，推动合并办理并整合为一个审批事项，从源头减少审批环节。在解决审批堵点上，《意见》要求各地及时修订办事指南，依法明确办理程序、时限和要求，切实解决审批事项互为前置、层层嵌套等突出问题。在数字化建设上，《意见》强调投资审批管理信息系统集约化建设，新增系统需求应通过拓展在线审批监管平台功能实现，已建系统须与该平台互联互通，并依托项目代码实现信息常态化共享，打破信息孤岛。

（六）规范项目招标投标管理

深化招标投标制度改革。《意见》要求推动修订招标投标法，强化制度刚性约束。在审核上加强招标事项把关，督促项目单位科学合理确定招标范围、方式并严格执行。针对低价无序竞争问题，《意见》要求综合考虑全生命周期成本、运营维护、质量安全等因素，科学确定评标方法和标准。在技术手段上，深化数智技术应用，大力推广网络远程异地评标，并对交通、能源、水利等领域的经营性项目积极推行项目法人招标。行业主管部门须落实分业监管责任，严厉打击规避招标、围标串标等违法行为。

（七）加强项目建设实施管理

完善建设实施信息报告与信用约束机制。《意见》要求完善投资项目建设实施信息填报制度，项目单位须通过在线平台及时如实报送开工、建设、竣工等信息，作为投资主管部门和行业主管部门加强监管、调控的重要依据。对不及时如实报送信息的行为，依法依规纳入企业信用记录，通过信用中国网站公示并实施联合惩戒，增强了信息报送的刚性约束。此外，《意见》完善了政府投资项目验收制度，并推行非经营性政府投资项目代建制，通过竞争方式选择专业机构负责建设实施，提升项目管理专业化水平。

（八）压实项目全过程监管责任

厘清监管责任边界，构建协同监管格局。《意见》按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，清晰划分了监管职责：投资主管部门履行综合监管责任，通过抽查检查、编制投资监管报告等方式，加大对违法违规审批、批建不符、超概算等问题的监督检查力度；行业主管部门履行行业监管责任；地方政府有关部门履行属地监管责任，发挥就近就便监管优势。同时，加强监管统筹和信息共享，避免重复检查，切实减轻基层负担。

（九）健全投资项目评价体系

建立全生命周期评价制度。《意见》要求建立与高质量发展相适应的投资项目决策综合评价和绩效评价制度，立足项目全生命周期管理，坚持定性定量相结合，构建涵盖规划政策符合性、建设方案可行性、资源投入产出经济性、运营可持续性等核心维度的评价标准，将经济、社会、生态、安全等综合效益纳入考量。在政府投资项目端，完善绩效评价制度，加强对项目需求和建设目标实现情况的评价，并强化后评价结果的运用，使其成为规划制定、投资决策、项目管理的参考依据，形成评价—反馈—改进的良性循环。

（十）增进改革协同衔接

强化改革的系统集成效应。《意见》要求加强投资审批制度改革与项目投融资机制改革、重点领域价费改革等的协同配合，产生叠加效应。在激发民间投资上，推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，支持民营企业参与国家重大项目建设。在投融资服务上，依托在线审批监管平台打造国家投融资综合服务平台，促进项目投融资联动，并通过发行基础设施REITs等方式盘活存量资产。同时，健全基础设施和公用事业价费机制，保障经营性项目的可持续运行。

三、《意见》的发布意义

《意见》的出台，是投资审批领域推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对推动投资管理制度的深层次变革具有里程碑意义。它直面投资审批中长期存在的权限划分不够科学、审批管理不够严格、协同联动不够顺畅等突出问题，通过构建权责清晰、标准统一、全程管控的制度体系，将政府投资与民间投资、事前审批与事中事后监管、投资管理与要素配置有机衔接起来，系统回应了防范债务风险、激发投资活力、提升投资效益的多重政策目标。

《意见》的发布，标志着投资审批制度改革从局部流程优化向整体制度重塑的深刻转变。它压实了投资主管部门、行业主管部门、地方政府的各自监管责任，强化了对政府投资项目审批规避行为的堵漏、对企业投资项目无序竞争的调控，以及项目全生命周期信息的归集与运用，有效压缩了随意决策、违规审批的空间。同时，通过深化审批一件事集成改革、推动信息系统互联互通、健全综合评价体系等措施，有力提升了制度运行效率和投资决策质量。可以预见，《意见》的实施将有力推动投资审批制度更加成熟定型，将制度优势更好地转化为治理效能，为充分发挥投资对优化供给结构的关键作用、促进经济社会持续健康发展提供有力支撑。