2016年3月15日，中国人民银行与银监会、保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部联合发布了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称“《农房抵押办法》”）；同日，中国人民银行又与银监会、保监会、财政部、农业部联合发布了（以下简称“《农地抵押办法》”），现对《农房抵押办法》和《农地抵押办法》（以下统称“《办法》”）解读如下：

1. 《办法》发布的背景

农村土地承包经营权和宅基地使用权作为用益物权的设置依据为《物权法》、《农村土地承包法》与《土地管理法》，且根据《物权法》第184条、《担保法》第37条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地纠纷案件适用法律问题的解释》第15条规定，耕地与宅基地均不得抵押且以农村土地承包经营权为抵押物的抵押合同将认定为无效。

2015年8月10日，国务院发布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，要求赋予农村承包土地经营权与农民住房财产权“两权”以抵押融资功能，从而促进农村土地及房产的有序流转。然而国务院虽然就“两权”抵押发布了相关文件，但仍旧无法在违反法律规定的情形下推动“两权”抵押试点。

2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，从而确立了在试点区域暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押及集体所有的宅基地使用权不得抵押的暂行规定。在取得前述授权后，中国人民银行会同各有关部门发布了两个《办法》以稳步推进“两权”抵押试点。

2. “两权”抵押与一般抵押的不同特点

由于农村承包土地经营权与农民住房财产权“两权”抵押均可能直接影响我国基础的土地所有及使用制度，因此与一般抵押相比，存在以下不同之处：

（1）贷款人具有限制，与一般抵押对贷款人并无特殊要求不同，“两权”抵押融资的贷款人均限制为银行业金融机构，其他参与主体仅能以《办法》中规定的途径辅助办理“两权”抵押贷款，而不得直接作为贷款人，如保险机构仅可通过探索“两权”抵押保险的形式为借款人提供增信支持。

（2）对抵押物及抵押人的限制。“两权”抵押均要求用于抵押的财产不具有权属争议，且以农村承包土地经营权进行抵押应当通知发包人，以农民住房财产权抵押则以所在集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置为前提。

（3）借款用途。“两权”抵押均要求借款应当优先用于农业生产经营用途，然而两个《办法》均采用了贷款人认可的合法用途作为兜底表述，实质上对借款用途并无严格限制，但下一步试点地区及银行业主管部门是否会对“两权”抵押的借款用途进行进一步放开或约束将成为本次改革的重点内容之一。

3. “两权”抵押的登记机构—不动产登记改革与农地抵押登记平台改革并行

2014年12月22日，国务院正式公布《不动产登记暂行条例》，其中第五条将宅基地使用权及抵押权列入不动产统一登记的范围并强调应由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理不动产登记，根据前述规定，由于农民住房财产权抵押的同时将对宅基地使用权进行抵押，因而农民住房财产权抵押登记将由试点地区的不动产登记机关负责办理。

农村承包土地经营权的抵押则与农民住房财产权抵押不同，根据《农地抵押办法》规定，将由试点地区农业主管部门或试点地区政府授权的农村产权流转交易平台办理承包土地的经营权抵押登记。前述规定实质上延续了此前国务院对于武汉与成都两地农村土地经营权抵押的试点成果，如武汉即授权武汉农村综合产权交易所作为农村土地经营权的抵押登记机构，由于前述试点发生在《不动产登记暂行条例》公布前，因而未与不动产登记改革的最新要求相衔接，在农村承包土地经营权试点完成后如需推广将面临相关制度的进一步调整。

4. “两权”抵押的处置方式—区别对待受让人范围

抵押物最终是否能够合法地进行处置，是贷款人能否实现抵押权的根本问题。对此《农房抵押办法》第12条与《农地抵押办法》第15条分别作出了不同的规定。

对于农民住房财产权抵押，由于宅基地使用权的权利人主体仅以所在集体组织的成员为限，因此《农房抵押办法》规定“变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”实质上限制了受让人的范围，对银行业金融机构较为不利，且对于抵押人所有的唯一住房处置将成为问题，《农房抵押办法》以要求抵押人证明其存在其他基本住房作为提供抵押的要求对前述问题进行了调整，然而对于抵押人在抵押登记完成后转让其他住房后如何处置将成为实践中的难题。

相比之下，农村土地经营权抵押的处置方式则更为灵活，根据《农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，且受让方仅要求具有农业经营能力而并不限制其必须为集体组织成员。因此《农地经营办法》规定对农村土地经营权可采用贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押物。