对《最高人民法院中国证券监督管理委员会 关于严格公正执法司法服务保障资本市场高质量发展的指导意见》的解读

吴天玥  程汝薇

2025 年 5 月 15 日，最高人民法院与中国证券监督管理委员会联合发布了《关于严格公正执法司法 服务保障资本市场高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这一文件的出台，在资本市场法治建设进程中具有里程碑意义，是司法与行政协同推进资本市场高质量发展的关键举措。

一、《指导意见》的发布背景

近年来，资本市场改革发展持续深入，市场规模不断扩大，结构日益复杂，新的业务模式和交易品种不断涌现。在此过程中，对司法保障与监管执法的协同性、精准性提出了更高要求。尽管最高人民法院此前已制定了一系列关于资本市场的刑事、民事司法解释以及综合性司法文件，如办理操纵证券期货市场、利用未公开信息交易、非法集资刑事案件司法解释，证券虚假陈述、代表人诉讼等民事赔偿司法解释，“九民纪要”、债券纠纷案件座谈会纪要、上市公司破产重整座谈会纪要、保障注册制改革指导意见等，但面对资本市场日新月异的变化，部分法律法规在实践中逐渐显现出原则性过强、难以完全适应新情况的问题。因此，为更好地契合资本市场改革发展的现实需求，进一步完善资本市场司法规则体系，《指导意见》适时推出，旨在全面总结过往审判执行与监管执法经验，为资本市场的健康发展提供更为坚实的制度支撑。

二、《指导意见》的重要内容

1. 聚焦投资者保护，筑牢市场基石：投资者是资本市场的根基，《指导意见》将投资者保护置于突出位置，体现了以人民为中心的发展思想。一方面，严格落实证券期货基金经营机构及销售机构的适当性管理责任，要求相关机构在向投资者推介或销售金融产品、提供服务时，必须全面了解投资者情况，充分揭示风险，确保将合适的产品或服务提供给适合的投资者，若未尽此义务给投资者造成损失，需依法承担赔偿责任。另一方面，在案件审理中，全面保护投资者的各项权利，包括知情权、参与公司治理的权利、获取合理回报的权利以及公平参与市场交易的权利。同时，加大对欺诈发行和持续信息披露造假的打击力度，监管部门将进一步强化日常监管与稽查处罚，从严从快查处各类造假行为，并加强与司法机关协作，实现行政、民事、刑事立体追责。此外，有效落实民事赔偿责任优先制度，确保涉案财产优先用于民事赔偿，切实保障投资者权益。常态化开展证券纠纷代表人诉讼，这一举措极大地便利了投资者依法维权，显著降低了维权成本。

2. 规范市场参与人行为，塑造良好生态：为推动证券期货基金经营机构回归本源、稳健经营，《指导意见》明确提出要依法规范其组织和行为，严格约束监管套利行为。在多层次资本市场建设方面，完善相关司法规则，为不同层次市场的规范运行提供法律依据。支持行业自律组织依法履职，充分发挥行业自律在市场治理中的积极作用。保障资本市场高水平制度型开放，吸引更多优质资源参与市场，同时净化资本市场生态，坚决打击编传虚假信息、“维权黑产”、发行上市环节不正当竞争等扰乱市场秩序的违法行为，防范化解资本市场风险，营造风清气正、规范有序的市场环境。

3. 强化司法行政协同，凝聚发展合力：推进完善纠纷多元化解机制是《指导意见》的重要内容之一，通过推动 “抓前端、治未病” 理念的深入落实，将纠纷化解在萌芽状态，减少诉讼纠纷的产生。强化会商和信息共享工作机制，司法机关与行政监管部门加强沟通协作，实现信息互通、资源共享，确保司法程序与行政监管程序的紧密衔接，全面提升司法审判执行与行政监管处罚工作的质效，形成强大的监管合力，共同维护资本市场的稳定运行。

4. 完善组织保障，提升审判监管能力：加强金融审判队伍建设是关键，坚持以政治引领为核心，持之以恒抓好党风廉政建设，打造一支政治过硬、业务精通、清正廉洁的金融审判队伍。优化金融案件管辖机制和审理机制，提高案件审理的专业性和效率。强化金融审判机制和双向交流培训机制，促进司法人员与监管人员之间的业务交流与学习，持续提高监管执法的规范化和法治化程度，为资本市场的法治建设提供坚实的人才保障和组织保障。

三、《指导意见》的意义与影响

1. 完善资本市场法治体系：《指导意见》的发布，进一步丰富和完善了资本市场的司法裁判规则体系，填补了部分法律实践中的空白和模糊地带，使得资本市场运行的各个环节都有更为明确的法律指引，有助于构建更加完备、科学、合理的资本市场法治体系，提升资本市场的法治化水平。

2. 增强投资者信心：通过全方位加强投资者保护，严厉打击损害投资者利益的违法违规行为，畅通投资者维权渠道，降低维权成本，切实保障投资者的合法权益，让投资者在资本市场中更有安全感和获得感，从而增强投资者对资本市场的信心，吸引更多长期资金进入市场，为资本市场的稳定发展奠定坚实的投资者基础。

3. 推动资本市场高质量发展：规范市场参与人行为，净化市场生态，防范化解资本市场风险，有利于资本市场形成良好的市场秩序和竞争环境，促进市场资源的优化配置，推动资本市场从 “规模扩张” 向 “质量提升” 转型，更好地发挥资本市场服务实体经济、促进科技创新和新质生产力发展的功能作用，为金融强国建设和中国式现代化提供有力支持。

4. 提升监管效能：强化司法行政协同，实现了司法与行政资源的有效整合与优势互补，提高了监管执法的精准性和有效性，减少了监管空白和套利空间，全面提升了资本市场的监管效能，为资本市场的健康发展提供了更加强有力的监管保障。

《指导意见》的出台是资本市场法治建设的一项重大成果，为资本市场的高质量发展提供了全方位、多层次的制度保障。在未来的实践中，随着《指导意见》的深入贯彻落实，我国资本市场有望迎来更加规范、稳健、繁荣的发展新局面。