对《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》的解读

陈昊东  王君岩

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，为新时代城市高质量发展绘制了系统蓝图。这份文件既是对党的二十大关于城市工作重要论述的深化落实，也是破解“城市病”、满足人民美好生活需要的实践指南，标志着我国城市更新行动进入法治化、系统化、可持续化的新阶段。

一、政策定位：从“增量扩张”到“存量提质”的战略转型

文件明确提出转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式。这一转向具有三重深意：其一，破解传统“大拆大建”模式带来的资源浪费、文化断裂等问题；其二，应对城市发展从“规模扩张”向“质量提升”的阶段性转变；其三，构建“体检-规划-实施-评估”的全周期管理闭环。通过城市更新实现“城市像生命体一样有机生长”，成为政策核心逻辑。

二、核心目标：六大维度构建高品质城市空间

到2030年，政策设定了六大具体目标，形成有机整体：体制机制完善是制度保障，开发方式转型是路径突破，安全韧性提升是底线要求，人居环境改善是直接目标，文化遗产保护是文化传承，最终指向“城市成为高品质生活空间”的根本宗旨。特别值得关注的是“经济业态更加丰富”的提法，要求城市更新需兼顾功能提升与产业活化，避免“见物不见人”的硬件改造。

三、任务体系：八大行动构建更新实施路径

1. 既有建筑改造：安全为基，绿色赋能

文件将危房改造、抗震加固列为首要任务，体现“生命至上”原则。节能改造与存量房屋再利用的并重，既推动建筑领域碳达峰，又激活低效空间价值。如老旧厂房改造为文创园区、工业遗存转型公共空间的实践，将在政策支持下加速推广。

2. 老旧小区改造：硬件升级与治理创新双轮驱动

在管线更新、环境整治等“面子工程”基础上，强调“同步完善长效管理机制”，破解“重建设、轻管理”痼疾。北京劲松模式、上海“美丽家园”计划等成功案例，为全国提供了“硬件+软件”同步升级的范本。

3. 完整社区建设：15分钟生活圈的法治化

通过完善公共服务设施、便民商业网络，构建“安全健康、设施完善、管理有序”的社区单元。特别提出“引导居民、规划师参与”，体现共建共治共享理念，与《中华人民共和国民法典》中业主自治条款形成政策呼应。

4. 区域更新：分类施策，拒绝“一刀切”

老旧街区强调“功能转换、业态升级”，而非简单推倒重来；老旧厂区鼓励市场化运作，激发市场主体活力；城中村改造坚持“不搞大拆大建”，保留低成本生活空间。这种差异化策略，既尊重城市发展规律，又避免更新过程中的社会震荡。

5. 功能完善：补短板与强韧性并举

“平急两用”设施建设、适老化改造、普惠托育等举措，直指城市公共服务短板。如杭州“平急两用”地下综合管廊、深圳“医养结合”社区服务中心等创新实践，将在政策推动下形成可复制经验。

6. 基础设施升级：地下管网与防洪体系重构

要求全面排查风险隐患，加快燃气、供水等地下管线改造，并统筹防洪排涝。郑州“7·20”特大暴雨灾害后，城市生命线工程安全成为硬约束，相关投资有望大幅增长。

7. 生态修复：山水林田湖草系统治理

将治山、治水、治城一体化推进，修复受损山体、采煤沉陷区，推进海绵城市建设。这一要求与《湿地保护法》《长江保护法》等形成政策协同，构建城市生态安全屏障。

8. 文化保护：划定“老城不能再拆”红线

明确要求开展文化遗产资源普查，划定最严格保护范围，严禁“拆真建假”。这与《文物保护法》修订方向一致，为北京胡同、上海里弄等历史街区保护提供双重保障。

四、制度创新：五大机制破解实施难题

1. 规划引领机制

通过城市体检评估、专项规划编制，构建“需求导向、项目牵引”的更新体系，避免“拍脑袋决策”。

2. 土地政策创新

允许土地混合开发、用途合理转换，盘活存量低效用地，破解“土地指标”制约。如深圳“工业上楼”模式、广州“M0用地”改革等探索，将在全国推广。

3. 全生命周期安全管理

落实房屋使用安全责任，完善住宅专项维修资金制度，建立既有房屋安全管理公共资金，破解老旧小区维修资金缺口难题。

4. 多元化投融资

中央预算内投资支持、REITs试点、金融机构信贷倾斜等组合拳，破解资金瓶颈。如保障性租赁住房REITs、基础设施公募REITs等创新产品，将为城市更新提供长期资金。

5. 可持续模式

构建“政府引导、市场运作、公众参与”的治理架构，通过街道社区动员、产权人自主更新、社会资本参与等多元路径，形成共建共治共享格局。

五、实施展望：法治化、精细化、人本化的城市更新新时代

该文件的出台，标志着我国城市更新进入3.0阶段：从1.0版的“拆旧建新”到2.0版的“综合整治”，再到3.0版的“有机更新”。未来需关注三大实施重点：

法治保障：加快城市更新立法，完善技术标准，构建从规划到实施的完整法治框架；

精细治理：运用CIM平台、城市体检等数字化手段，实现“一区一策”“一栋一策”的精准施策；

人本导向：将居民满意度作为核心评价指标，避免“政府热、居民冷”的参与困境。

站在新的历史起点，这份文件不仅是城市更新的行动纲领，更是“以人民为中心”发展思想的生动实践。它要求我们以“绣花功夫”推进城市更新，让城市留下记忆，让居民记住乡愁，最终实现“城市，让生活更美好”的永恒追求。