对《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》的解读

陈昊东 王君岩

建筑业是国民经济重要支柱产业，建设工程质量事关人民生命财产安全和城市未来。当前，建筑业正处于从高速增长向高质量发展转型的关键阶段，建设工程施工合同纠纷案件审理面临着合同效力认定标准不一、“实际施工人”制度被滥用、价款结算规则模糊、优先受偿权行使规则不明确等突出问题。为深入贯彻习近平法治思想和党的二十届四中全会精神，落实“十五五”规划建议关于建设安全舒适绿色智慧的“好房子”的要求，最高人民法院在总结审判实践经验、广泛征求意见的基础上，正式发布《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《建工解释二》），自2026年6月30日起施行。这是继《建工解释一》之后，最高人民法院在民法典框架下对建设工程施工合同纠纷裁判规则的又一次系统性供给，标志着建工案件裁判规则从“实际施工人兜底保护”向“请求权路径精细化”的深刻转变。

一、《建工解释二》的发布背景

近年来，建设工程施工合同纠纷审判实践面临深刻变革。一方面，建筑业投资经营方式和监管政策持续变化，2018年国家发展改革委发布《必须招标的工程项目规定》，大幅调整必须招标的工程项目范围和规模标准；2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》对以审计结果作为结算依据作出了限制。另一方面，建筑市场“围标”“串标”“明招暗定”、出借资质（挂靠）、转包违法分包等乱象屡禁不止，严重破坏公平竞争秩序和工程质量安全。同时，原司法解释中“实际施工人”概念在实践中被过度泛化，大量非实际施工主体利用该制度突破合同相对性直接起诉发包人，挤占了有限的司法资源和农民工工资偿付空间。此外，固定总价合同解除后已施工部分价款如何确定、审计结论能否成为无限期拖延付款的理由、建设工程价款优先受偿权能否随债权转让等问题，各地裁判标准不一，严重影响了市场预期和司法公信力。在充分吸收审判实践经验、广泛听取社会各界意见的基础上，《建工解释二》应时出台，旨在以精细化、体系化的裁判规则统一法律适用标准，引领建筑市场主体强化法治意识、责任意识和安全意识，促进建设工程品质提升。

二、《建工解释二》的主要内容

《建工解释二》共二十三条，除第二十三条为施行时间的规定外，其余二十二个条文均针对司法实践中争议较多的问题作出规定。该解释围绕招标投标秩序、资质出借规制、实际施工人权利边界、价款结算规则、优先受偿权行使等长期困扰审判实践的疑难问题，进行了一系列精细化的制度革新，突出“维护公平竞争、严守工程质量、保障农民工权益、尊重意思自治与交易安全”的鲜明导向。

（一）维护公平竞争招标投标秩序

《建工解释二》围绕招标投标效力作出“一严一宽”的双向调整。在“从严”方面，第二条明确规定：在确定中标人前，招标人、投标人以意向书、会议纪要或者补充协议等形式就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并且该投标人中标，或者发包人与承包人协商订立建设工程施工合同后又通过招标投标程序与承包人订立建设工程施工合同的，人民法院应当依照招标投标法关于禁止串通投标、禁止先行就实质性内容谈判的规定认定中标合同无效。此举意在斩断“围标”“串标”“明招暗定”的操作空间，维护全国统一大市场的公平竞争秩序。

在“从宽”方面，第一条作出了重大调整：建设工程施工合同订立时属于必须招标的工程项目，当事人未经招标订立合同，起诉时该工程项目不再属于必须招标的，人民法院不应仅以未招标而认定合同无效。该条首创“动态效力评价”规则，直接回应了2018年国家发改委《必须招标的工程项目规定》对必须招标项目范围的调整，既尊重了国家政策调整方向，又有利于在法律许可范围内最大程度维护交易安全。

（二）坚决否定建筑施工企业出借资质行为

出借资质（俗称挂靠）直接破坏了建筑法确立的从业资质制度，危及建设工程质量与公共安全。《建工解释二》在第三条、第四条、第五条、第二十二条构建了一套“否定效力——阻断获利——区分发包人责任——移送行政机关”的完整规制链条。

第三条确立两条基本规则：其一，建筑施工企业出借资质或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程的，出借资质、允许使用本企业名义的合同无效，建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持；其二，建设工程质量合格的，借用资质的单位或者个人可参照其与建筑施工企业就支付工程款项的约定请求建筑施工企业支付折价补偿款。第四条按发包人是否知情区分责任：发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形的，借用资质的单位或者个人请求发包人支付折价补偿款的，不予支持；借用资质的单位或者个人举证证明发包人订立合同时知道或者应当知道的，人民法院应当通知出借资质的建筑施工企业作为第三人参加诉讼，判决发包人向借用资质的单位或者个人承担责任。配套案例一精准诠释了这一规则。

第五条明确了借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义对外购买建筑材料、租赁设备等行为的表见代理认定规则，符合民法典第一百七十二条规定的，出借资质的建筑施工企业应承担民事责任。第二十二条要求人民法院在审理建工案件中发现违法发包、转包、违法分包及资质借用等违法行为的，应当及时将相关情况、问题线索、证据等通报、移送有关建设行政主管部门；涉嫌犯罪的，应当将涉嫌犯罪线索移送侦查机关。

（三）重构实际施工人权利救济路径

这是本次司法解释变化最为深远之处。《建工解释二》不再使用“实际施工人”的概念，而是区分“借用资质的单位或者个人”“接受转包的单位或者个人”“接受违法分包的单位或者个人”分别规范。

第六条明确规定：接受转包或者违法分包的单位或者个人参照转包或者分包合同请求承包人支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持；但请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。这彻底改变了以往允许实际施工人突破合同相对性、直接起诉发包人的司法实践模式。同时，第七条为借用资质的单位或者个人、接受转包或者违法分包的单位或者个人提供了代位权救济通道，允许其依据民法典第五百三十五条的规定，以出借资质的建筑施工企业、转包人或者违法分包人怠于行使到期债权为由向发包人行使代位权。

在农民工工资保护方面，第八条从旧解释通过“实际施工人直接起诉发包人”间接保护农民工，转换为直接援引《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条，赋予参与工程建设的农民工直接请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的诉权。保护路径更加直接、明确，且避免了非农民工的违法承包主体挤占偿付资源。

（四）完善工程价款结算与合同解除规则

《建工解释二》在价款结算领域作出了多项重要调整。第九条明确：建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。该条体现了对合同约定和风险分配的尊重。

第十条针对固定总价合同解除后已施工部分价款的确定问题，首创“比例法”计算规则：当事人就质量合格的已施工部分工程价款没有约定且不能协商一致的，人民法院可以参照合同订立时建设工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法，确定承包人已施工部分工程价款占全部工程价款的比例，并以该比例乘以合同约定的固定总价确定已施工部分工程价款。

第十三条对“以审计结果确定工程价款”作出严格限制：只有发包人与承包人明确约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符的，承包人方可申请工程造价司法鉴定。合理期限当事人有约定的按约定，没有约定的由法院综合确定但不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。发包人与承包人未约定以审计结果确定工程价款的，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。该条与2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》相衔接，有效遏制了以审计拖延付款的现象。

（五）系统完善建设工程价款优先受偿权规则

《建工解释二》在第十七条至第二十一条对优先受偿权制度进行了系统完善。第十七条要求人民法院在判决主文中明确享有优先受偿权的工程价款数额及相应工程，同时明确承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张优先受偿权的，不予支持。

第十八条细化了承包人通过与发包人订立折价协议行使优先受偿权的条件：工程质量合格、建设工程可以折价、发包人逾期支付工程价款经催告后在合理期限内仍未支付、折价金额与折价时建设工程的实际价值基本相当。第十九条首次对建设工程价款债权的受让人能否就建设工程折价或者拍卖的价款主张优先受偿作出规定，要求人民法院综合建设工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否已经支付了合理转让款等因素作出裁判。第二十条明确建设工程毁损、灭失或者被征收的，承包人就获得的保险金、赔偿金或者补偿金主张优先受偿的，人民法院应予支持。第二十一条对优先受偿权行使期限的起算点作出细化规定，当事人协商变更给付日期的，自变更后的应当给付工程价款之日起算。

（六）明确工程质量、修复费用与退场等程序规则

《建工解释二》对工程质量、修复费用、退场移交等程序性问题作出了明确规范。第十四条至第十六条围绕工程质量与修复费用形成清晰的程序闭环：合同解除后承包人主张预留工程质量保证金的，以其应得工程价款为基数计算，返还期限从承包人退场之日起算；合同解除后发包人请求承包人移交施工现场、施工资料的应予支持；因承包人原因致使工程质量不符合约定，发包人未通知承包人修复而请求判令承包人先行支付修复费用的不予支持，承包人拒绝修复或在合理期限内未修复至符合约定的，发包人修复后可请求承包人承担合理修复费用。第十五条还明确当事人可在承包人退场前申请证据保全，人民法院应当依照民事诉讼法相关规定处理。

（七）规范折价补偿协议效力

《建工解释二》第十二条明确：建设工程施工合同无效但建设工程质量合格，发包人和承包人就折价补偿款达成协议的，一方当事人主张按照该协议确定双方权利义务的，人民法院依法予以支持。发包人、承包人与接受转包或者违法分包的单位或者个人就折价补偿款达成协议的，参照前款规定处理。该条尊重了当事人在合同无效后的自主协商结果。

三、《建工解释二》的发布意义

《建工解释二》的出台，是建设工程施工合同纠纷裁判规则体系化、精细化的重要里程碑。该解释围绕合同效力认定、实际施工人权利边界、价款结算规则、优先受偿权行使等长期困扰审判实践的疑难问题，进行了一系列精细化的制度革新，展现了一种清晰的司法哲学：在维护建筑市场基本秩序的前提下，最大限度尊重当事人意思自治与交易安全，通过体系化的制度技术化解价值冲突。

《建工解释二》既是一部裁判规则，更是一套统筹建筑市场秩序与工程质量安全的系统性制度安排。它将促进建筑业高质量发展与维护农民工合法权益、保障建设工程质量安全有机结合，在制度层面有效回应了建筑市场面临的围标串标、资质挂靠、审计拖延付款等突出痛点。尤为重要的是，该解释彻底摒弃了“实际施工人”这一被泛化使用的概念，回归合同相对性原则，同时通过代位权制度和农民工工资直接诉权为合法施工主体和农民工提供了更为精准的救济通道，彰显了最高人民法院推动建工案件裁判从“政策兜底”走向“请求权路径精细化”的坚定决心。随着《建工解释二》的施行，必将进一步统一建设工程施工合同纠纷案件的裁判标准，引导建筑市场主体强化法治意识、责任意识和安全意识，为构建更高水平建筑市场秩序、促进建筑业高质量发展提供坚实的司法保障。