对《天津市土地储备管理办法》的解读

王君岩

土地储备是调控土地市场、促进土地资源合理利用的重要制度安排，对于落实和维护土地所有者权益、保障建设用地供给、推动高质量发展具有基础性作用。当前，土地储备工作面临新的形势和要求，2025年1月，自然资源部会同财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合修订发布了《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号），从强化储备计划管理、明确入库储备标准、规范实施前期开发管护与供应、加强资金管理、落实监管责任等方面完善了土地储备制度。为与国家文件做好政策衔接，结合天津市土地储备工作实际，天津市规划和自然资源局会同市财政局、中国人民银行天津市分行、国家金融监督管理总局天津监管局联合修订了《天津市土地储备管理办法》（津规资发〔2026〕2号，以下简称《办法》），自发布之日起实施，有效期5年。这是天津市在土地储备管理领域的一次重要制度升级，标志着天津市土地储备管理从分散实施走向统一规范、从粗放管理走向精细治理。

一、《办法》的发布背景

土地储备是政府调控土地市场、落实和维护所有者权益的重要手段。近年来，天津市土地储备工作持续深入推进，在保障城市建设用地、促进土地节约集约利用等方面发挥了积极作用，但也面临一系列亟待解决的问题。

其一， 制度体系亟待与国家最新规定衔接。 2008年，天津市政府颁布了《天津市土地整理储备管理办法》（天津市人民政府令第8号）。其后，国家层面土地储备管理制度经历了多次修订完善。2017年，原国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合印发《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）。2025年1月，自然资源部等四部门再次联合修订发布《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号）。天津市原有的土地储备管理制度已无法适应国家最新政策要求，亟须进行全面修订。

其二， 土地储备管理精细化水平有待提升。 随着城市更新、成片开发等工作的深入推进，土地储备在总量、结构、布局、时序等方面的统筹安排要求不断提高。储备土地的入库标准、前期开发规范、管护责任、资金管理等环节需要更加明确和细化的制度约束。

其三， 土地储备资金管理和风险防控亟待加强。 土地储备资金通过政府预算安排，涉及国有土地收益基金、地方政府专项债券等多种资金来源。如何规范资金收支管理、加强绩效评价、防范债务风险，成为土地储备管理的重要课题。

《办法》认真贯彻落实党中央、国务院关于土地管理的决策部署，立足天津市土地储备工作实际，以加强和规范土地储备管理为核心目标，从计划管理、项目实施、资金管理、入库储备、监督管理等环节作出了系统规定。

二、《办法》的主要内容

《办法》共六章三十条，围绕土地储备的全生命周期管理，构建了从计划编制到项目实施的完整制度链条，体现了从“粗放管理”走向“精细治理”的鲜明导向。

（一）构建多层级计划管理体系

土地储备计划是土地储备工作的总纲。《办法》围绕土地储备计划的编制、审批、调整和执行，构建了“三年滚动计划—年度储备计划”两级计划管理体系。

在三年滚动计划方面，《办法》第四条明确，市土地储备机构应当根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，组织编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可以收储的土地资源在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。这为土地储备工作提供了中长期规划指引，确保储备工作与城市发展全局相协调。

在年度储备计划方面，《办法》第五条建立了严格的编制和审批程序：各区规划资源部门（土地储备机构）会同同级财政部门于每年第三季度编制本辖区内下一年度土地储备计划，报各区人民政府审核后报送市级部门；市土地储备机构结合各区报送的计划，于每年第三季度编制下一年度全市土地储备计划，经市规划资源部门和市财政部门审核后报市人民政府批准。同时，《办法》建立了计划动态调整机制，因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因确需调整的，当年可以进行集中调整，按原程序报批。

在计划内容方面，《办法》第六条明确了年度土地储备计划的六项内容：上年度末储备土地结转情况、年度新增储备土地计划、年度储备土地前期开发计划、年度储备土地供应计划、年度储备土地临时管护计划、年度土地储备资金需求总量及资金安排计划。《办法》还特别强调，已列入以前年度土地储备计划项目结转时，应提供收储协议，未签订收储协议的视为未启动土地储备工作，不予结转。这一规定有效防止了计划虚置和资源空转。

（二）规范项目实施全流程管理

《办法》第三章对土地储备项目的实施作出了全面规范，涵盖项目启动、方案编制、补偿协商、前期开发、管护和临时利用等各环节。

在项目启动方面，《办法》第七条明确，纳入年度土地储备计划的土地按项目实施管理，土地储备项目的实施主体为土地储备机构。

在方案编制方面，《办法》第八条要求，在实施土地储备项目前，土地储备机构应当编制项目实施方案，内容包括规划范围及指标、地籍调查成果、土地评估结果、补偿标准、前期开发内容、项目成本总额、资金来源、经济可行性测算、项目年度预算安排、完成时限等。其中，收购土地的补偿标准由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果等协商确定，土地评估报告应当在自然资源部“全国土地估价监管系统”进行备案。这为土地储备项目的科学决策和规范实施提供了制度保障。

在前期开发方面，《办法》第十一条规定，按照地块规划，地块内土地平整、围挡等由土地储备机构组织实施；地块内道路、供水、供气、排水等基础设施建设，根据《天津市政府投资管理条例》及其实施细则等规定实施。

在管护和临时利用方面，《办法》第十二条明确，土地储备机构对储备土地管护承担主体责任，应当建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为做到早发现、早制止、早处理。第十三条对储备土地的临时利用作出了规范：临时利用一般不超过两年，且不能影响土地供应，须报经项目属地区规划资源部门审核同意；临时取得的零星收入按照我市土地收入管理级次上缴国库，纳入一般公共预算，实行“收支两条线”管理。

（三）健全土地储备资金管理体系

土地储备资金管理是《办法》规范的重点内容之一。《办法》第四章从资金来源、预算编制、绩效管理、专项债券管理等方面构建了完整的资金管理制度。

在资金性质和来源方面，《办法》第十四条明确，土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。第十五条列举了土地储备资金的五类来源：财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排的相关储备成本、从国有土地收益基金中安排的资金、发行地方政府债券筹集的土地储备资金、经财政部门批准可用于土地储备的其他资金、上述资金产生的利息收入等。这为土地储备资金筹集提供了明确的制度通道。

在资金使用方面，《办法》第十六条要求土地储备机构严格按照规定用途使用资金，不得挪用；日常经费与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。这有效防范了资金混同和挪用风险。

在预算和决算管理方面，《办法》第十七条规定，土地储备机构应当于每年第三季度编制下一年度土地储备资金收支项目预算草案，经同级规划资源部门、财政部门审核后报同级人民政府批准执行；年度终了，应当向同级财政部门报送资金收支项目决算。

在绩效评价方面，《办法》第十八条明确，土地储备资金应当建立绩效评价制度，绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据。

在专项债券管理方面，《办法》第十九条规定，用于土地储备的专项债券管理按照财政部、自然资源部等有关部门规定执行。这与此前国家层面关于运用地方政府专项债券支持土地储备的政策相衔接。

（四）建立储备土地入库管理标准

储备土地入库是土地储备管理的关键环节。《办法》第五章对入库储备的标准和程序作出了严格规定。

在入库范围方面，《办法》第二十一条明确，下列土地可以纳入储备范围：依法收回且原使用权已注销的国有建设用地；收购的国有建设用地；行使优先购买权取得的国有建设用地；已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；其他依法取得的国有建设用地。

在入库标准方面，《办法》第二十一条强调，入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应当对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况等进行审核，不得为了收储而损害合法土地权益。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应当办理注销登记而尚未办理的土地，不得入库储备。《办法》第二十二条进一步规定，储备土地必须符合国土空间规划；存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。这从源头上确保了储备土地的质量和安全。

在产权管理方面，《办法》第二十三条明确，储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。这有效防止了储备土地被不当处分和抵押的风险。

（五）强化监督管理与考核问责

《办法》第六章从信息系统管理、报告制度、监管职责、年度考核等方面构建了全方位的监督管理体系。

在信息系统管理方面，《办法》第二十四条要求，土地储备机构应当在全民所有土地资产管理信息系统和天津市储备土地类资源资产债务信息管理系统中填报土地储备计划、项目、地块以及专项债券等相关信息；各区规划资源部门要加强对两个系统数据的审核和监管，建立随机抽查以及数据核查机制。

在报告制度方面，《办法》第二十五条规定，各区土地储备机构于每季度末将土地储备地块明细及业务开展情况向区规划资源部门报告，区规划资源部门汇总后报送市土地储备机构，市土地储备机构汇总全市情况报送市规划资源部门。

在监管职责方面，《办法》第二十六条明确了各层级的监管职责分工：各区规划资源部门负责监管土地储备机构、业务运行、资产管理及资金使用；市规划资源部门负责制定全市土地储备管理制度，对全市土地储备进行全面指导。财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、国有土地收益基金计提及拨付情况、监督管理资金支付和收缴情况等。

在年度考核方面，《办法》第二十七条建立了土地储备年度考核机制，每年度末对市、区土地储备机构业务开展情况、系统填报情况、年度工作计划完成情况、库存土地消化情况等进行考核，对于存在问题的要求限期整改；对于整改不力的，市规划资源部门将严肃处理。

（六）做好新旧制度衔接

《办法》第二十九条对新旧制度的衔接作出了专门规定：《天津市土地整理储备管理办法》（8号令）废止前，已下达土地储备项目实施计划、已签订收储协议并且已支付补偿费用的土地储备项目，其项目实施计划继续有效，不再进行结转。这为正在实施的土地储备项目提供了平稳过渡的制度保障。

三、《办法》的发布意义

《天津市土地储备管理办法》的出台，是天津市土地储备管理制度从分散走向统一、从粗放走向精细的重要里程碑。《办法》立足天津市土地储备工作实际，体现出鲜明的制度创新价值。

一是以统一制度框架规范土地储备行为。 《办法》从计划管理、项目实施、资金管理、入库储备到监督管理，构建了覆盖土地储备全生命周期的制度链条，填补了此前部分环节的制度空白，为天津市土地储备工作提供了统一的行为准则和操作规范。

二是以精细化管理提升土地资源配置效率。 《办法》通过建立三年滚动计划与年度储备计划相结合的计划管理体系，将土地储备与城市更新、成片开发等工作有机结合，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。通过规范项目实施方案编制、严格入库储备标准、强化土地管护责任等措施，推动土地储备从粗放管理走向精细治理。

三是以严格的资金管理防范财政风险。 《办法》对土地储备资金的来源、使用、预算、决算、绩效评价和专项债券管理等作出了系统规定，实行专款专用、分账核算，建立绩效评价制度。这有效规范了土地储备资金管理，防范了财政和金融风险。

四是以全链条监管保障制度落地见效。 《办法》通过信息系统管理、季度报告、年度考核、随机抽查等机制，构建了覆盖市、区两级土地储备机构的全链条监管体系。特别是第二十七条建立的年度考核机制，对存在业务开展不规范、系统填报不及时、执行计划过程中弄虚作假等问题的，要求限期整改，整改不力的将严肃处理。这为《办法》各项制度的落地实施提供了强有力的保障。

《办法》既是一部管理规则，更是一套统筹土地市场调控与城市高质量发展的系统性制度安排。它将促进土地节约集约利用与保障建设用地供给有机结合，在制度层面有效回应了土地储备管理计划性不足、入库标准不统一、资金管理不规范等突出痛点。随着《办法》的施行，必将进一步统一天津市土地储备管理的制度标准，引导土地储备机构强化法治意识和规范意识，为构建更高水平的土地储备管理体系、促进天津市高质量发展提供坚实的制度保障。