2021年3月17日，天津市人民政府办公厅发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见（试行）》（津政办规〔2021〕7号，以下简称“《实施意见》”）。《实施意见》进一步完善天津市建设用地使用权转让、出租、抵押为主的土地二级市场的交易制度和监管规则。现对《实施意见》解读如下：

1.   《实施意见》的背景—健全完善建设用地使用权二级市场，推动经济高质量发展

2019年7月19日，国务院办公厅发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号”，下称“《指导意见》”），《指导意见》为建设用地使用权转让、出租、抵押等土地二级市场交易行为提供了明确的规则指引。为了健全建设用地使用权二级市场，促进土地一二级市场协调发展，加快推动经济高质量发展，天津市人民政府在《指导意见》的基础上，结合本市实际情况，制定了《实施意见》。

2. 《实施意见》的主要内容—完善建设用地使用权二级市场交易规则，加强服务监管

其一，《实施意见》完善了建设用地使用权转让规则。《实施意见》将建设用地使用权买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的转移行为都视为建设用地使用权转让，统一纳入监管范围。《实施意见》对于不同权能的建设用地使用权转让规定了不同的条件，以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准。转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。

其二，《实施意见》完善了土地分割、合并转让政策。《实施意见》明确分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，符合整宗土地规划要求，建筑物安全，使用权属清晰。涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。涉及消防、规划、工业产业等相关调整的，分割前依法先履行规划调整程序和变更手续。土地合并所涉及的宗地应当为界线相邻的地块，且土地权属性质、使用权类型和土地用途一致。

其三，《实施意见》规范建设用地使用权出租管理。《实施意见》明确以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应签订建设用地使用权出租（转租）合同，不得改变土地用途。划拨用地建设用地使用权出租的，应按租金的10%缴纳土地收益，长期出租或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。《实施意见》提出建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人按年依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。

其四，《实施意见》完善建设用地使用权抵押机制。对于通过划拨、出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，其中划拨土地抵押权实现时优先缴纳土地出让收入。对于以租赁方式取得的建设用地使用权，在承租人支付土地租金并完成开发建设后，依租赁合同的约定其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。《实施意见》指出探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，在抵押人作出不改变土地用途书面承诺后，其履行书面承诺情况应记入信用记录，作为监管的重要依据，保障抵押权实现后原有经营活动持续稳定，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。

其五，《实施意见》明确搭建统一交易平台，加强建设用地使用权二级市场监测监管和信用管理。《实施意见》提出搭建市区两级的土地二级市场线上交易平台，汇集交易信息，规范交易流程。规划资源主管部门应同司法机关、国有资产监管、住房城乡建设、税务和市场监管等主管部门进一步加强信息互通共享和部门间联监管。《实施意见》还指出要健全土地二级市场动态监测监管制度，防止交易价格异常波动。推进土地二级市场信用体系共建共治共享，加强对交易各方的信用监管，对未经批准擅自将划拨用地使用权转让、出租，未达到投资建设约定即进行土地使用权转让、出租等严重违规、违约行为的失信责任主体实施联合惩戒。

3. 《实施意见》发布的意义—优化土地要素资源配置，提高土地集约利用水平

《实施意见》的发布有利于健全土地二级市场交易规则，规范市场秩序，推动建立市场化和规范化的土地二级市场，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高土地集约利用水平，为推动天津转型发展、高质量发展提供强有力的保障。