关于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的解读

为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，财政部制定发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，以下简称《PPP办法》）。

一、《PPP办法》制定背景

根据财政部有关负责人就《PPP办法》有关问题答记者问得知，财政部近日出台《PPP办法》主要是顺应两方面的需要：

1. 党的十八届四中全会提出了推进政府购买服务、推广PPP模式等重要改革任务。与此相关的采购活动，在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面存在一定特殊性，需要在政府采购现行法律框架下，作出创新和针对性的制度安排，对具体工作进行指引和规范，以确保采购工作顺畅、高效开展。

2. 政府购买服务、推广PPP模式等工作，具有较强的公共性和公益性，其采购活动应当充分发挥支持产业发展、鼓励科技创新、节约资源、保护环境等政府采购政策功能，以促进经济和社会政策目标的实现。

二、《PPP办法》主要内容

1. 明确将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理

PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

《PPP办法》第二条规定，主要适用于PPP项目实施机构（采购人）选择合作社会资本（供应商）的情形。PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动。《政府采购法》第二条第七款规定“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”，对政府采购服务做了兜底式定义。从法律定义上看，PPP属于服务项目政府采购范畴。将PPP项目选择合作者的过程纳入政府采购管理，将更加有利于PPP项目发挥公共性和公益性作用。

2. 明确PPP项目采购方式

《PPP办法》明确PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。新增竞争性磋商采购模式。

竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。

竞争性磋商和竞争性谈判两种采购方式在流程设计和具体规则上既有联系又有区别：在“明确采购需求”阶段，二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。

3. 明确强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求

为了保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，《PPP办法》第五条、第六条、第七条、第八条明确规定，PPP项目采购应当实行资格预审，及资格预审及评审的程序。《PPP办法》第十一条新增项目实施机构组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会的制度。

4. 为保证项目采购的质量和效果，《PPP办法》创新采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序。

5. 为维护国家安全和发挥政府采购政策功能，《PPP办法》明确必须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。

6. 《PPP办法》创新监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足。同时，要求项目采购完成后公开项目采购合同，引入社会监督。

7. 《PPP办法》明确具备相应条件和能力的政府采购代理机构可以承担PPP项目政府采购业务，提供PPP项目咨询服务的机构在按照财政部对政府采购代理机构管理的相关政策要求进行网上登记后，也可以从事PPP项目采购代理业务。