摘要：非营利组织是不以获取利润为目的，为社会公益服务的机构。非营利组织如果缺乏资金，将制约其更为有效地提供公共产品和发挥社会功能。因此，适当允许非营利组织从事商业化活动，可以为非营利组织扩宽资金来源，成为非营利组织持续发展的保障。但是，非营利组织从事商业活动并非完全没有界限。本文在对我国当前规制非营利组织商业活动法律制度研究的基础上，借鉴其他国家的先进经验，为我国规制非营利组织商业活动法律制度提出完善建议。

关键词：非营利组织 商业活动 法律规制

一、非营利组织商业活动的界定及特征

（一）非营利组织的界定

学界通说认为，我国非营利组织体系包括社会团体、民办非企业组织、基金会及事业单位四类，考虑到事业单位的特殊性，本文所指非营利组织的外延限定于基金会、社会团体及民办非企业组织，暂不包括事业单位。

（二）非营利组织商业活动的特征

1. 经营性。非营利组织从事商业活动的，与商主体商行为类似，也是经营性行为，即至少在一段时间内连续不间断地从事某种同一性质的营利活动。

2. 非营利性。非营利性系非营利组织的基本属性，我国税法要求，非营利组织取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于公益性或非营利性事业，财产及其孳息不用于分配。据此，非营利性并非意味着非营利组织没有财务剩余，而是限制非营利组织直接或间接将盈余进行分配。

因此，非营利组织从事商业活动的，并非必然导致对其非营利属性的违背。非营利组织可通过商业活动扩宽资金来源，提高服务质量。

二、我国非营利组织商业活动的法律规制

（一）监管规制

1. 非营利组织上位法缺乏

我国非营利组织采取分别立法的模式，各类非营利组织的立法主要散见于各行政法规和部门规章。在法律层面，目前我国并没有非营利组织相关的立法，非营利组织是否具有从事商业活动的主体资格现有立法亦未明确。因此在缺乏上位法的统一规定下，只有下位法各自分散的规定，很难形成有效、统一的法律体系。

2. 监管体制没有理顺

我国非营利组织的管理采取由登记主管部门和业务主管部门双重管理的模式，且如果非营利组织进行商业活动，工商行政主管部门还可能介入到非营利组织的管理，届时将形成“三重管理”的局面。三重管理在没有形成统一完整、相互配合的监管体系之前，容易造成“政出多门”、“政见不一”的情况，不利于对非营利组织商业活动的监管。

（二）税收规制

我国税法规定，以下两类非营利组织可享受免收企业所得税待遇。

1. 非营利组织的一般免税条件

根据相关规定，非营利组织同时具备以下条件的，可享受免税待遇：

（1）免税主体要求。即非营利组织应依法设立或登记，且申请前年度的检查结论为“合格”（除新设立或登记外）。

（2）活动性质要求。即非营利组织需从事公益性或非营利性的活动。

    （3）活动收入用途要求。非营利组织的活动收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业。

    （4）非营利组织的财产及其孳息不可用于分配。

（5）免税收入范围要求。非营利组织的收入应符合《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》规定的四类免税收入。

2. 特殊的免税非营利组织

根据相关规定，非营利性科研机构及非营利性医疗机构从事主营业务取得的收入，免收企业所得税；从事主营业务以外事务所取得的收入，应按规定征收各项税收。

（三）内部治理规制

1. 非营利组织的内部治理机制

结合社会团体、民办非企业单位及基金会三类非营利组织来看，我国现行立法仅《基金会管理条例》规定了基金会的内部治理结构，社会团体与民办非企业单位的内部治理结构则属于立法空白，目前仅在其章程示范文本中有相关原则性要求。

根据《基金会管理条例》的规定，基金会的组织结构如下：

（1）基金会必须设立理事会，理事会为基金会的最高决策机构。

（2）理事会设理事长、副理事长和秘书长，从理事中选举产生，其中理事长为基金的法定代表人。

（3）秘书长在理事长领导下开展工作。

（4）基金会必须设立监事（或监事会）。

综上，现行立法缺乏关于非营利组织治理结构模式的统一规定，社会团体及民办非企业单位的组织机构仅在其章程示范文本有一些原则性的内容,但并不具有强制力,实践中得不到有效执行。另外，我国非营利组织内部的专门监督机构的设置率很低,即使设置了监事会,在章程中也没有赋予其充分的监督职权, 其作用力仍然十分有限。

（四）信息披露规制

1. 信息披露的基本内容

结合社会团体、民办非企业单位及基金会三类非营利组织来看，信息披露的基本内容主要为非营利组织的财务状况及活动情况。以基金会为例，基金会应于每年向登记管理机关报送上一年的工作报告，且年度工作报告应包括财务会计报告、注册会计师审计报告，开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况等。

2. 信息披露的基本对象

（1）业务主管部门、登记管理机关。我国非营利组织采取双重行政管理模式，因此，业务主管部门及登记管理机关为信息披露的主要对象。

（2）社会大众。现行立法要求非营利组织及时向社会大众信息披露其接受、使用捐赠、资助情况及年检情况。

（3）税务机关。现行立法规定非营利组织应向税务机关披露前年度的资金来源及使用、公益活动和非营利活动情况，经审核通过，方可取得免税资格。

综上，在信息披露的基本内容方面，现行立法未将非营利组织开展商业活动的情况纳入法定的信息披露范围；在信息披露的基本对象方面，在现行双重监管模式下，由于业务主管部门希望自己所辖的非营利组织合法合规，非营利组织对业务主管部门提交工作报告也就流于形式。

三、比较法视角下非营利组织商业活动法律规制

（一）监管规制

国外政府并不禁止非营利组织从事商业活动，但同时也通过税收政策等对其加以一定限制，以确保非营利组织的“非营利性”。国外对非营利组织的监管具有以下特点：

1. 立法完善、有法可依

虽然各国对非营利组织采取的立法模式各异，但是在非营利组织监管体制完备的国家，都在一定程度上有较完备的非营利组织相关法律制度为依托。如美国的《非营利法人示范法》及法国的《非营利社团法》等。

2. 体制合理、有效监管

国外非营利组织发达的国家政府已经建立起一套较为完备的非营利组织监管体制。以美国为例，美国负责监管非营利组织的行政机关仅集中在一两个机构。在联邦政府层面，监管机构只有国家税务局，在州政府层面，为首席检察官。如此，监管的权力较为统一，能够有效地防止政出多门。与美国不同的是，英国设立统一行使监管职能的管理机构——慈善委员会。英国慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估，并与其他相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的非营利组织，慈善委员会有权撤销其托管人理事会，并限期组建新的托管人理事会。

（二）税法规制

世界范围来看，非营利组织商业活动收入是否纳税规定并不统一。具体可包括以下三类：

1. 对非营利组织商业活动收入免税。以立陶宛为例，非营利组织自其登记成立之日的全部收入均不征所得税。

2. 对非营利组织商业活动收入无条件征税。以日本为例，非营利组织只要从事商业活动，无论此商业活动是否与非营利组织的宗旨相关，均需先交纳所得税。若非营利组织将其收入用于符合宗旨的活动，其收入可进行相应的优惠减免。

3. 根据非营利组织商业活动的性质、用途等特征,采取区别对待的规制办法。以美国为例，非营利组织从事与组织非营利目的、宗旨相关的商业活动取得的收入享受所得税免税的待遇;而不相关商业活动的收入必须要缴纳税收。

（三）内部治理规制

发达国家非营利组织内部治理架构存在两种趋势：一是与政府机构趋同，二是与企业趋同。总体来看，国外非营利组织一般设置会员大会、理事会、秘书处及监督机构等机构，并且合理划分了各个部门的职能。其中：

1. 会员大会为非营利组织最高的权力机构，负责决定组织的重大事项。

2．理事会及秘书处具体负责组织的日常管理事务，同时，为实现组织的可持续性发展，非营利组织还聘请专业人士对组织的商业活动进行专业化管理。

3. 监督机构可以为监事会、独立董事或独立会计师等，非营利组织内部通过设立监事机构来对理事及秘书长会进行制衡，监督组织的财务及运作情况等。

（四）信息披露规制

1. 信息披露的基本内容

在非营利组织发展较成熟的国家，法律基本上均要求非营利组织向特定机关报告商业活动信息。以加拿大为例，该国法律规定，非营利组织应在其每个财政年度结束后填写《公众信息报告表》，报告表主要的内容为非营利组织通过捐赠、会费及商业活动等途径获取的收入。

2. 信息披露的主要对象

国外非营利组织信息公开的基本对象较为广泛，除与我国相同的登记管理部门及税务部门外，还包括：第一，利益相关者。在美国,非营利组织向联邦税务局披露的信息是对外开放的，非营利组织应在收到利益相关者（包括政府、成员、捐赠者、受益人及社会公众）要求后向其提供相关文件的复印件；第二，非营利组织同业组织。非营利组织同业组织是非营利领域自愿联合的产物，其通过对非营利组织进行评估，定期公布评估结果的方式，对非营利组织进行监督。

四、结论及建议

基于前述论述，本文认为：非营利组织商业活动的开展与非营利组织的非营利属性并不矛盾，适当的商业活动可以有助于非营利组织开拓筹资渠道，有助于其组织宗旨和目标的实现。但非营利组织不适当地从事商业活动会导致非营利组织背离其设立宗旨，甚至导致与商主体间的不公平竞争。因此，如何构建规范非营利组织商业活动的制度框架至关重要，本文建议从以下方面对我国现行非营利组织商业活动法律制度进行完善：

（一）完善监管规制

本文认为，未来行政监管应侧重对非营利组织不当商业活动进行监管，避免非营利组织利用其免税地位获得不当利益。监管体制可考虑采取民政部门牵头、其他部门配合的方式进行监管，具体为：在适当允许非营利组织从事与其相关的特定领域内的商业活动的前提下，对于超出限定范围以外从事商业活动的非营利组织，宜由登记主管部门通过登记、年检等方式行使监管权；工商部门对商业活动进行市场监管和行政执法，对于违法活动依法行使监管权力；税务机关依法行使税收管理权。

（二）完善税收规制

世界上大部分国家对非营利组织均赋予了免税待遇，但如对非营利组织无限制的开展商业活动，可能会导致免税待遇的滥用，甚至影响到公平竞争环境。本文认为，我国可借鉴其他国家的做法，对于非营利组织从事与其宗旨相关的商业活动，应给予免征企业所得税的待遇；对于非营利组织从事与宗旨无关的商业活动的，应征收企业所得税。

（三）完善内部治理规制

鉴于我国目前缺乏对非营利组织内部治理结构的统一立法，本文建议从以下方面进行非营利组织内部治理机制的建设：

1. 设立监事或监事会，强化对非营利组织行为的内部监督。

2. 设立商业经理，专职负责商业活动，使商业活动在财务和运作上更加规范、透明。

3. 借鉴上市公司治理实践，设置独立理事，由其对理事会决策做出独立判断，有利于非营利组织的专业化运作，并提高决策的科学性。

（四）完善信息披露规制

信息披露是非营利组织接受公众监督、维持其“非营利性”的有效途径。我国应借鉴国外经验，对非营利组织信息披露加以完善，具体做法为：第一，增加披露信息的范围，明确将非营利组织商业活动信息（如商业活动领域、经营主体、经营方式、投资金额等）纳入信息披露内容；第二，扩大披露对象，披露对象应扩展至监管部门、税务机关和利益相关者（包括捐赠者和社会公众）。

另外，许多国家均对非营利组织进行了专门立法，对非营利组织从事商业活动进行规范起到了重要作用。我国现有非营利组织相关立法存在法律位阶偏低、法规之间存在矛盾和冲突、规制非营利组织从事商业活动的法律空白等问题，因此，建议相关部门尽快展开《中华人民共和国非营利组织法》的立法工作。