2016年5月20日，中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）发布了《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》缘何发布？《意见》提出了哪些政策措施？《意见》对建设单位与建设工程中的其他主体将产生怎样的影响？针对以上问题，现对《意见》解读如下：

1. 《意见》制定的背景-适应深化建设项目组织实施方式改革的需要

1997年11月1日，全国人大常委会发布《中华人民共和国建筑法》，该法作为建设工程领域的基本法，在第24条规定建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，从而在法律层面上体现了国家支持工程总承包的政策要求。随后建设部于2003年发布了《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，将设计采购施工总承包与设计施工总承包作为工程总承包的两种基本模式。

然而根据住房和城乡建设部建筑市场监管司副司长刘晓艳介绍，建筑业和工程建设发展目前主要采用的仍是设计与施工平行发包的传统工程建设模式，使得设计与施工脱节，设计与施工协调工作量大，管理成本高，责任主体多权责不够明晰，容易推诿扯皮，造成工期拖延、造价突破等问题。

2016年2月6日，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，提出深化建设项目组织实施方式改革并推广工程总承包制的要求。为适应前述文件的要求，提升工程建设质量和效益，住建部发布了《意见》。

    2. 《意见》的主要要求-完善工程总承包管理制度

《意见》主要从工程总承包项目发包、工程总承包企业基本条件、分包管理等方面对工程总承包管理制度进行了完善。

《意见》要求，建设单位应在工程总承包项目发包前完成项目可行性研究、方案设计或者初步设计，工程总承包企业的选择可以采用直接发包或招投标方式，其中工程总承包评标可以采用综合评估法即将最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的投标人推荐为中标候选人。

《意见》将工程总承包企业的资质要求明确为具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，而根据《关于工程总承包市场准入问题的复函》（建办市函[2003]573号）规定“具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。”

《意见》指出，工程总承包企业对工程总承包项目的质量和安全全面负责并需就分包工程和分包企业对建设单位承担连带责任，并对工程总承包企业的对外分包进行了限制，即工程总承包项目不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位，也不得将其自行实施部分的主体结构设计或施工对外分包。

《意见》对工程总承包项目的相关行政程序如何衔接进行了明确，其中施工图审查可按照单体工程进行审查，而施工许可等相关手续则应当按照工程实际设计、施工企业进行办理并增加工程总承包企业等栏目。

3. 《意见》对建设工程项目主体的影响-建设工程项目的整体化

《意见》的出台将使建设工程项目趋于整体化，促进现行的施工总承包模式向工程总承包模式转变。如《意见》得以落实，将从以下几个方面对建设工程项目主体产生影响：

其一，工程总承包企业在设计阶段就可充分考虑施工的可行性从而实现设计和施工的合理交叉并缩短建设工程工期；

其二，由工程总承包企业对质量、安全、工期、造价全面负责的制度设计将有助于明确建设工程的质量责任主体，避免产生设计单位与施工单位相互推卸责任的问题；

其三，建设单位还可通过总价合同和风险分担进行项目投资总额的控制，减少因设计单位与施工单位不协调而出现造价变更的风险。

此外，《意见》中鼓励发展的项目管理单位与工程总承包企业可能成为我国建设工程项目的新兴主体，而同时具有设计、施工等工程建设类多项资质的从业人员将成为工程总承包业务亟需的专业人才。