2016年6月23日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》发布的背景是什么？《通知》提出的具体政策要求包括哪些？《通知》的实施主体与配套文件如何保障《通知》的贯彻落实？《通知》对施工企业及建筑市场又会产生怎样的影响？针对以上问题，现对《通知》解读如下：

1. 《通知》发布的背景-工程建设领域保证金种类繁多导致建筑市场资金紧张

2016年3月30日，住建部与财政部联合发布《住房城乡建设部 财政部关于开展工程建设领域各类保证金清查工作的通知》，要求国务院及各地方有关部门将建筑业企业目前需缴纳的所有保证金取消、保留和调整意见的报告于2016年5月31日前报住房城乡建设部和财政部。

2016年6月15日，李克强总理于国务院常务会议上用“啼笑皆非”形容工程建设领域中形形色色的各类保证金。随后住建部副部长易军于2016年6月17日召开的国务院政策例行吹风会指出，目前工程建设领域，除了依法依规设立的履约保证金、投标保证金、工程质量保证金及农民工工资保证金之外，各地设立的保证金还多达24种，这24种当中有诚信保证金、文明施工保证金，也有总理谈到的磋商保证金等等；同时七家央企2015年度缴纳的各类保证金占营业收入的11.3%，据此住建部估算全国每年的保证金数额超过万亿元标准，严重压缩了建筑市场的流动资金。

根据李克强总理于国务院常务会议上的讲话，工程建设领域的保证金问题将产生以下不利影响：

其一，企业相互交易如果要收取保证金属于市场行为，但政府制定相关规定收取保证金有悖市场经济原则，不利于降低企业成本与营造公平竞争环境。

其二，工程施工企业缴纳大量保证金且逾期返还无需支付贴补利息，将产生工程施工企业交易成本增加甚至出现偷工减料等质量问题。

针对以上问题，国务院办公厅发布了《通知》，从清理保证金的种类、保证金制度的完善和监管等方面提出了要求。

2. 《通知》的政策措施-全面清理、返还不符合《通知》要求的保证金

《通知》主要从以下几个方面对工程建设领域的保证金清理提出了要求：

其一，严格限制保证金种类。除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消并自《通知》印发之日起停止收取，同时今后未经国务院批准，各地区、各部门一律不得以任何形式在工程建设领域新设保证金项目。该项政策要求将有效制止建设单位和管理部门随意收取保证金、以收代管、以收代服务、忽视企业市场信用和表现的粗放管理方式。

其二，确定保证金返还政策。《通知》要求将取消的保证金于2016年底前退还相关企业；对保留的保证金则应确保按时返还。此外通知明确，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向建筑业企业支付逾期返还违约金。关于逾期返还违约金的标准，根据《建设工程质量保证金管理暂行办法》第10条规定，质量保证金的逾期返还违约金标准为银行同期贷款利率；而根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第57条规定，投标保证金返还应当同时退还银行同期存款利息。

其三，规范保留的保证金。《通知》要求推行银行保函制度以转变保证金缴纳方式，从而减少施工企业的负担；同时规定工程质量保证金的预留比例上限不得高于工程价款结算总额的5%且不得同时预留履约保证金与质量保证金；《通知》进一步要求实行农民工工资保证金差异化缴存办法。

3. 《通知》的落地实施-住建部与财政部联合实施

《通知》将住建部与财政部作为保证金清理的实施单位，并要求各地区于2017年1月底前将落实情况报送住房城乡建设部、财政部。为贯彻落实《通知》要求，住建部、财政部、人力资源社会保障部于7月1日联合召开贯彻落实《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》电视电话会议，住建部部长陈政高于会上要求用3个月时间，在国庆节前各地要全面完成清理任务且今后任何建设单位不得以任何理由拒绝建筑企业以保函形式提交的工程保证金。

此后，住建部与财政部于2016年7月13日联合发布《住房城乡建设部 财政部关于切实做好清理规范工程建设领域保证金有关工作的通知》，明确住建部将于2016年10月起，组织督查组进行重点督查，对《通知》精神不到位以及整改不力的单位，尤其是政府投资项目和国有投资项目的主管部门，将向相关省级人民政府通报。

本次《通知》及相关文件对保证金清理工作的落实均提出了具体的标准与时限要求，如取消的保证金在2016年9月底前全部退还到位、保留的保证金中逾期未返还及超额收取的部分在2016年底前返还完毕、相关制度的修订或废止工作在2016年底前完成等，由此可见，本次《通知》的实施具有相当的力度且将产生深远的实质影响。

4. 《通知》对工程施工企业的影响-减轻企业负担、激发市场活力

《通知》提出的各项措施，如全面清理各类保证金、按时返还保证金、限制工程质量保证金的比例等均将有效减轻工程施工企业的负担，在减轻施工企业资金压力的同时引导施工企业将原用于保证金的资金更多地用于企业发展与工程建设。

《通知》本次鼓励推行的银行保函制度则将从根本上解决工程保证金挤占建筑市场资金的问题，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第85条规定：“债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以以该金钱优先受偿。”及《中华人民共和国商业银行法》第3条规定：“商业银行可以经营下列部分或者全部业务：......（十一）提供信用证服务及担保.......”银行保函制度的推行将使工程保证金自动产质押转为第三方保证，对有效盘活建筑市场资金及市场信用经济的建设均将产生根本性的影响。

《通知》对实行农民工工资保证金差异化缴存办法则一定程度上体现了对于建筑业企业守信的鼓励，此前多个地方对该办法已经进行了地方性规定，如天津市建设管理委员会《关于建立建筑业企业农民工工资保证金制度的通知》即推行上一年未拖欠工资下一年减半收取农民工工资保证金及连续三年未发生农民工工资拖欠则免收保证金的政策。

综上所述，本次《通知》的印发与实施将从实质上减轻工程施工企业的资金压力并推动建筑市场的信用建设，在盘活建筑市场资金的同时提高工程质量。