2018年3月28日,财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号,以下简称《通知》),现对《通知》解读如下:
1. 《通知》发布的背景
2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来,地方各级政府直接举债或提供担保进行融资的行为受到严格限制,但地方各级政府仍负有进行基础设施建设及提供公共服务的职责导致支出日益扩大,一些地方政府为解决政府支出问题依然存在违法违规和变相举借债务的现象,且举债方式日益多样化,风险不断增加,导致地方建设的资金来源仍然存在过于依靠政府信用背书、捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题。
以习近平同志为核心的党中央高度重视地方政府债务风险防控工作。第五次全国金融工作会议、近日召开的国务院常务会议均对防范化解地方政府债务风险做出专门部署。党的十九大提出,特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。为进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理,严格执行国有金融资本管理制度,进一步防控地方政府债务风险,财政部起草了此《通知》。
2. 《通知》的主要内容-彻底改变地方政府融资依靠政府信用背书的现象
《通知》主要规范国有金融企业及机构对地方政府投融资的行为,其重点在于将政府信用自投融资的评价因素中剥离并主要审查融资行为自身因素,具体如下:
其一,将政府信用与融资行为相互隔离。《通知》明确要求除地方政府债券以外,国有金融企业不得对地方政府及其部门提供任何形式的融资,严禁与政府信用挂钩的误导性宣传或信息披露,同时不得由地方政府提供担保或其他偿债安排,对于政府出资的企业发债行为将明确披露政府仅在出资范围内承担有限责任。
其二,融资行为审查更加注重融资自身因素。《通知》要求国有金融企业对融资行为重点审查资本金、还款能力等方面。《通知》要求对融资项目的资本金按照“穿透原则”进行审查,此后通过“名股实债”、股东借款、借贷资金、储备土地等方式出资以规避资本金要求的行为将受到严格限制;对还款能力则以融资项目自有经营性现金流为评估依据,而不得由政府提供兜底安排。
其三,在融资模式上更加注重风险防控。《通知》要求国有金融企业对地方建设项目提供融资必须满足依法规范的要求,不得提供“一揽子”或统一授信的融资方式,实质上要求国有金融企业对地方融资要采取一事一议的制度。对国有金融企业自身,《通知》则要求通过充足提取资产减值准备、非自有资金出资股东按照“实际出资与期末净资产孰低”原则计算股权价值方式予以清退等方式降低国有金融企业自身风险。
3. 《通知》的影响-断绝地方政府违规举债的资金来源并规范融资行为
此前各类规范政府融资的文件多集中于政府自身融资模式的变革,而《通知》则集中于对地方政府融资资金来源的监督管理,《通知》虽主要规范国有金融企业,但也明确规定其他金融企业参照执行,下一步地方政府的融资模式改革将因传统模式资金来源受限而得到进一步推动。
《通知》有利于打破对政府信用背书的“迷信”,一方面可以减轻政府对于融资行为承担偿债责任并损害政府信用的压力,另一方面也可促使市场主体更加关注融资项目自身从而理性投资。对于国有金融企业及各类市场主体而言,下一阶段如何变更投资模式及清理历史遗留的地方政府债务融资问题将成为工作重点。
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