2018年3月21日，国家发展改革委（以下简称“发改委”）等24个部门印发了《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》（以下简称“《备忘录》”），现对《备忘录》解读如下：

1. 《备忘录》发布的背景-适应公共资源交易统一平台与社会信用体系建设的需要

近年来，党中央、国务院高度重视社会信用体系的建设，先后印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》、《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等文件。发改委作为社会信用体系建设的牵头部门，先后在失信被执行人联合惩戒、更换统一社会信用代码、建立信用中国网站等方面频频发力。工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场的信用建设也作为我国信用体系的重要一环提上日程。2018年3月，发改委副主任林念修在全国公共资源交易平台整合工作电视电话会议宣布统一的公共资源交易平台体系初步建立，为我国公共资源市场社会信用体系的建设打下了良好的基础。

为推进在公共资源交易统一平台基础上的相关社会信用体系建设，发改委等24个部门就公共资源交易领域严重失信行为惩戒事宜共同印发了《备忘录》。

2. 《备忘录》的主要内容-整合联合惩戒对象、惩戒措施及惩戒实施方式。

《备忘录》将此前散见于各个单行规定中的公共资源交易领域失信惩戒内容加以整合并通过多部门联动的方式加大惩戒力度，具体内容如下：

其一，《备忘录》整合了公共资源交易领域的联合惩戒对象，即存在规避招标、泄露招标信息、限制排斥投标人、串通投标、骗取中标、转让中标项目等失信行为并被处以行政处罚的失信企业，《备忘录》同时将失信企业负有责任的法定代表人、自然人股东、评标评审专家及其他相关人员等自然人列入惩戒的对象。

其二，《备忘录》明确了公共资源交易领域及其他相关领域的联合惩戒措施。《备忘录》共提出38项联合惩戒措施，由公共资源交易平台整合部际联席会议成员单位及签署本《备忘录》的相关部门和单位依照相关法律规定对联合惩戒对象实施惩戒措施。其中公共资源交易领域主要限制失信主体参与工程、土地、矿业、国有产权等方面的招标、采购、交易等活动，并限制失信相关人在公共资源交易领域从业；在其他相关领域方面，主要从《备忘录》涉及的相关部门的行政许可、行政处罚、日常监管等方面实施联合惩戒，如不予受理发行企业债券、信贷融资参考失信信息、限制新增项目的审批核准等。

其三，《备忘录》明确了公共资源交易领域的联合惩戒的实施方式—通过全国公共资源交易平台记录失信主体信息，并与全国信用信息共享平台实现数据交互共享，向社会公布。

3. 《备忘录》的影响-进一步加强公共资源交易领域的失信惩戒力度

在本《备忘录》发布前，公共资源交易市场领域的行政处罚措施往往缺乏威慑力甚至存在通过行政处罚使相关违法行为“合法化”的问题。如对建设工程领域规避招标的行为，《招标投标法》规定的行政处罚措施为责令限期改正并可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款，而根据我国《行政处罚法》第24条规定，即便企业没有改正，行政机关也不得不得给予两次以上罚款的行政处罚，实践中往往有企业为节省招标的时间而选择接受行政罚款并通过缴纳罚款推动办理相关的施工许可、合同备案等手续，实质上已经导致对违法行为的处罚失去威慑力。虽然根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，应当招标而未招标的建设工程施工合同系无效合同，但并不影响相关主体办理相关手续。

本次《备忘录》的发布实施将加强公共资源交易领域的失信惩戒力度，使相关主体在接受行政处罚的同时被处以失信惩戒措施，从而提高相关法律法规的威慑力，违法失信者处处受限的风险将促使公共资源交易领域的相关企业合法经营。