公房使用权法律属性探析

摘要：公房是我国特定经济条件下的产物，在当前情形下，由于公房使用权的权属性质不明确，导致了公房使用权案件立案难和审判难的问题，因此，有必要对公房使用权的法律属性作出界定。本文引述了有关公房使用权法律属性的各种学术观点，并对公房使用权的法律属性进行了学理分析。建议通过司法解释的方式将公房使用权界定为用益物权，以解决此类案件无法可依的问题。

关键词：公房使用权 法律属性 用益物权 司法解释  

一、公房和公房使用权的概念

（一）公房

     建设部于1994年颁布的《城市公有房屋管理规定》第三条规定，公有房屋系指国有房屋和集体所有的房屋。虽然上述规定已于2001年废止，但其对“公房”的概念界定仍然值得借鉴。

（二）公房使用权

《城市公有房屋管理规定》第十六条规定，公房使用权可以交换。《北京市国土资源和房屋管理局关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》（京国土房管物[2002]1124号）规定，公房使用权可以通过互换、有偿转让和交换住房产权等方式进行交易。《杭州市公有住房使用权有偿转让转租管理暂行规定》也对公房使用权有偿转让转租行为作出了规定。由此可见，我国多部规章、文件都对公房使用权的交易方式做出了规定，但却均未对公房使用权概念作出界定。

公房使用权在学界有不同的定义，辽宁省沈阳市中级人民法院张东波法官认为，“公房使用权,是指权利人以名义上租赁,实质上是福利分配所取得的对国家或国有企事业单位所有的房屋低于市场价租赁的权利”。[]而沈思晨认为，“公房使用权是一项由名义承租人和同住人共有的权利。公房使用权不是公房所有权人享有的使用权能，而是一种独立的特殊的法律权利”。[] 

综合以上学术观点，笔者认为公房使用权是公房使用人基于与国家或集体签订租赁合同后所享有的对公有房屋占有、使用和收益的权利。

二、公房使用权纠纷解决的困境

    目前，在我国一些省市拥有较大的公房保有量，以天津市为例，公房约有30多万套，计1700多万平方米，于此同时，因公房使用权置换、转让、继承、拆迁安置、分割所导致的纠纷也相对较多。但由于现有法律未对公房使用权的法律属性进行界定，此类纠纷的解决缺乏明确的法律依据和裁判标准，导致此类案件立案难、审判难，且因公房使用权的法律属性不详，不同法院的不同法官针对同一案件有可能作出不同的判断及以不同的方式结案，给法院司法带来了很大的困扰。[]

    以天津市为例，有的区县基层法院对公房使用权纠纷统一不予立案受理，有的区县基层法院在受理公房使用权纠纷案件后采取调解或驳回原告起诉等方式对该类纠纷进行结案。[] 

三、公房使用权法律属性的法理探讨

   （一）关于公房使用权法律属性的主要学术观点

   1.债权说。这种观点认为，公房的所有权归国家或集体，公房所有权人与使用权人建立的是租赁合同法律关系，公房管理部门代为行使收取租金的房屋所有人的权利，履行公房维修等房屋所有人的义务；公房使用人享有使用房屋等承租人权利，履行交纳房租等承租人义务。因此，公房使用权属于公房使用人基于公房租赁合同所享有的债权。

2.自物权说。持此观点的学者认为，公房租赁的实质是变相工资分配方式建立起来的“租赁”关系， 这种低租金的租赁关系实质上是一种变相的工资发放，本质是上属于单位职工对自己劳动创造的价值享有的一种所有权。所以，公房承租人所享有的权利相当于“类所有权”或“相似所有权”。这种权利的本质是物权，是民事主体以自己的劳动获得的权利，是比较充分的自物权。[] 

3.准所有权说。该种观点认为，公房承租权具有全面性特点，公房承租权人拥有公房的部分最终支配权，公房承租权具有无期限性，基于上述原因，公房承租权人对公房有了类似于所有权性质的权利，而作为公房的所有权人（国家）的权利反倒被虚化了。[]

4.居住权说。居住权，指居住权人对他人所有的住房以及其他附着物所享有的占有、使用乃至收益的权利。居住权是在他人房屋上设立的权利，是为特定自然人的生活用房而设定的，一般具有无偿性、终身性的特点，在理论上可以把居住权作为一种特殊的用益物权对待。[]

5.模糊性财产权说。该观点认为，公房使用权具有用益物权的性质。但是，根据物权法定原则，在物权法中并没有把公房使用权作为法定的物权种类之一。在现阶段只能认为，公房使用权是一种高度物权化的债权或一种属性模糊的财产权。[] 

6.准用益物权说。该学说认为，公房使用权具有支配性、永久性、对所有权的限制和商品价值性的法律特征。我国现阶段虽仍称公房使用权为一种租赁关系，但出租人的权利地位已被弱化，承租人的权利和地位得到强化，与真正的租赁关系有着本质的区别，正是因为公房使用权的上述特征，可称其为准用益物权。[]

7.用益物权说。该观点认为，公房使用权有别于合同法意义上的租赁权，已经具备了物权的属性，与建设用地使用权、土地承包经营权类似，属用益物权。[]

（二）公房使用权的用益物权特征

1. 用益物权的概念及特征

根据《物权法》第一百一十七条规定，用益物权是指对他人所有的不动产或者动产，依法享有的占有、使用和收益的权利。物权法的这一规定在立法体例上是一个创新，为未来实践的发展和制度创新留下了空间。[]

综合理论通说，用益物权主要具有以下的法律特性：

    （1）用益物权是一种他物权，是权利人对他人之物享有的一种权利。换句话说，用益物权是所有权人从其所有权权能中分离出部分权能授予他人行使的一种权利，它的主体是所有人之外的其他民事主体。

    （2）用益物权是一种定限物权，权利人只能对标的物占有、使用和收益，不能对标的作出超出上述权利范围外的处分。但权利人对标的物不能任意处分并不意味着不能处分用益物权，这两个是截然不同的。

（3）用益物权是一种独立物权，用益物权一旦设定，用益物权人便可以根据自己的意志对用益物权为一定的处分行为，独立地享有对标的物的使用、收益权，而不受所有权的制约。

 (4) 用益物权具有价值性及支配性，作为用益物权的客体一般都具有使用价值，从而满足权利人支配利用的需要。

用益物权的主旨及核心是在权利人对他人之物的使用价值进行支配，强调的是对物的价值的支配的权利，法律赋予这种对于物的支配权以物权的效力，使支配权人可以据此权利对抗包括所有权人在内的其他人的干涉，从而保障其对物的充分利用。[]

2. 公房使用权的法律特征

根据公房使用权的概念及结合理论观点，我们亦对公房使用权的特征进行了分析，并总结出公房使用权的如下基本法律特征：

（1）公房使用权具有“他物性”：

公房使用权是非所有人的承租人对国家或集体所有的房屋享有的权利。无论从历史还是从现实角度看，都不能否认“公房”的所有权主体是国家或集体这一事实。这一点与国有建设用地使用权和农村土地承包经营权相同，都是在他人之物上设立的一种权利。我国有些地方性法规或政府规章虽然允许公房使用权的交易行为，但并不意味着国家或集体放弃了对公房的所有权，而是允许承租人处分公房使用权，可以对公房使用权进行转换、转租等。

综上，公房使用权是权利人对他人之物享有的一种权利，是一种“他物权”，此种特征符合上文分析的用益物权的第一个特征：他物权。

（2）公房使用权具有限制性：

公房使用权权能范围是有限的，在市场准入制度开放之前，我国只允许对公房占有和使用，如《城市公有住房管理规定》对公房转租做了禁止性的规定。虽然在开放市场之后，开始允许使用人对公房使用权进行继承、出租、和转让等处分行为，但即便这样，公房使用人仍不能对公房为彻底最终地处分，也不能在公房上设定抵押权，仍需要受到所有权的制约。[] 

根据上述分析，公房使用权是一种具有限制性的权利，此种法律特征亦符合上文分析的用益物权的第二个特征：定限物权。

（3）公房使用权具有独立性

权利人一旦享有公房使用权，即可对标的物即公房实现实际占有，享有使用及收益的权利。在当前政策下，北京、上海、以及天津等各地都允许对对公房使用权进行有偿转租、转让、置换等。这种对公房使用权的处分行为独立于公房所有权。

根据以上，公房使用权是一种独立的物权，此项法律特征亦符合上文分析的用益物权的第三个特征：独立物权。

（4）公房使用权具有价值性和支配性

   公房使用权的标的物即公有房屋具有一定的使用价值，公房使用权的产生的初衷是为了解决职工及其家庭成员的需要。公房使用权人对公房进行支配和收益，这和用益物权的主旨完全吻合：用益物权旨在权利人对他人之物的使用价值进行支配，它的社会功能在于增加物尽其用的经济效用。[] 

根据以上，公房使用权具有价值性及支配性这一特点，亦于上文中用益物权的第四个特征，具有价值性及支配性相符。

综上，公房使用权的法律特征与用益物权的法律特征完全符合，把公房使用权的法律属性定性为用益物权，不仅具有理论上的支持，更将有利于司法实践中公房使用权纠纷的解决。

四、公房使用权被界定为用益物权的可行性及路径分析

（一） 公房使用权被界定为用益物权将有利于公房使用权纠纷的解决

公房使用权被界定为用益物权，将有利于司法实践中对公房使用权纠纷立案及审判问题的解决，亦使得此类纠纷的审理有明确的法律依据。

1. 有利于解决公房使用权纠纷立案难的问题

公房使用权纠纷立案难的原因之一在于《民事案件案由规定》中并无公房使用权纠纷这一案由，法院无从判定案件性质及案由，若将公房使用权性质界定为用益物权，那么在立案时，即可将公房使用权纠纷案件归类为《民事案件案由规定》第七条规定的用益物权纠纷，使得公房使用权纠纷有了明确的立案法律依据。

2. 有利于解决公房使用权纠纷审判难的问题

公房使用权纠纷审判难的原因之一在于无明确的法律审判依据，若将公房使用权性质界定为用益物权，那么法院在审理相关案件时，即可依据物权法对于用益物权的一般规定及参照物权法对于特定种类的用益物权的处理规则对公房使用权纠纷进行处理，使得公房使用权纠纷在审理时有明确的审判法律依据。

（二）公房使用权被界定为用益物权的障碍突破

我国《物权法》第五条规定，物权的种类和内容，由法律规定。物权法定的原则是不能直接将公房使用权界定为用益物权的障碍，但无论是从立法思想及理论上来说亦或从司法实践上来说，均具有将公房使用权界定为用益物权的可能性：

1. 立法思想及法理依据

 我国《物权法》已将用益物权的客体创造性的由不动产拓展至不动产及动产：

《物权法》第一百一十七条规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。

根据《物权法》第三编的规定，我国的用益物权类型主要包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。同时，对于探矿权、采矿权、取水权和海域使用权捕捞权等用益物权也在《物权法》第一百二十三条中作出了规定。

王利明教授对于上述规定作出了如下的解释：“在未来，法官如依循用益物权的定义，对于实践中出现的动产之上的多种利用方式上的制度创新予以肯定，赋予其用益物权的属性和效力，这并不能认为违反物权法定原则。”

由上可知，《物权法》立法主导思想体现出对用益物权的种类持一种开放性的态度，也就是说，允许用益物权的种类具有包容性、拓展性。

此外，王利明教授还认为，任何体系都不是封闭的，必须保持一定的开放性，虽然从比较法的角度看，用益物权体系具有相当的稳定性，但是各国立法并没有对用益物权采取封闭的态度，而是允许特别法和判例来不断发展用益物权的体系。我国物权法虽然已经明确规定了用益物权的类型，但这并不意味着用益物权的类型就已经为法律所穷尽，完全固定化。用益物权作为利用不动产资源及其他财产资源的一种方式，客观上需要保持灵活性与开放性[]。  

综上，将公房使用权界定为用益物权即符合《物权法》的立法思想，亦有相应的理论观点作为支撑，具有学理上的可行性。

2. 司法实践的可操作性

对公房使用权的法律属性的界定，有人建议直接修订物权法，对公房使用权作出明确的法律定位。[]但是，直接在物权法中生硬地界定公房使用权的法律属性亦有不妥。公房使用权作为物定历史条件下的产物，在不久的将来即将退出历史舞台，对一项没有生命力的权利进行规范，势必会加大立法成本，造成资源浪费。[]鉴于公房使用权纠纷现阶段还大量存在，笔者认为，通过最高院批复或制定司法解释的方式将公房使用权界定为用益物权，从而解决公房使用权立案及审理缺乏法律依据这一难题。    

   在司法实践中，一些理论上存在争议的权利属性常常以法院判决/裁定、最高院的批复及司法解释的方式对存在争议的权利进行定性，且物权的扩大化亦是司法实践中的一个大的趋势，如：

    （1）2013年3月28日，最高人民法院对沙伯基础创新塑料（中国）有限公司与福建省土木建设实业有限公司、福建省土木建设实业有限公司分公司、三星工程人限公司建设施工合同纠纷一案作出了再审民事裁定书（2013民申字第39号），裁定书中指出“二审判决认为工程款优先权的理论依据为留置权，是为强化文书的说理性，并无不当”。

    最高院通过“并无不当”的表态，间接认可了工程款优先权具有留置权法律属性的观点。

（2）被拆迁人是否补偿安置房屋享有优先补偿全亦是理论争议的热点之一，2003年最高人民法院发布《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，其中第七条明确规定，如果拆迁人将该补偿安置房屋另行出卖给第三人，被拆迁人请求优先取得补偿安置房屋的，应予支持。

此司法解释将被拆迁人对特定房屋的债权视为一种特种债权，并赋予物权的优先效力，将债权的物权化，由此通过司法解释的方式创设了一种新型物权。

结合上述案例，我们可知，在司法实践操作中，法院可会采取判决/裁定、批复或最高人民法院颁布司法解释等方式，将物权扩大化的模式确定下来，此种方式避免了法律修订的繁杂性，亦可有效、快速地解决理论争论。故若拟将公房使用权性质界定为用益物权则亦可参照上述方式进行对现有法律进行补充、解释。