对《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》的解读

2021年11月4日，自然资源部印发了《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（以下简称“《通知》”）。现对《通知》的解读如下：

1. 《通知》发布的背景—规范和严格临时用地管理

目前，临时用地的使用在保障建设项目施工、地质勘查等方面发挥了积极作用，但由于临时用地范围过宽、临时用地审批与临时建设用地规划许可和临时建设工程规划等相关审批事项衔接不够、地方存在临时用地使用后复垦恢复不到位、地方临时用地批后日常监管措施不到位等原因，导致的临时用地违规审批、复垦恢复不到位、监管机制不完善、临时用地永久占用侵蚀耕地红线等问题也日益凸显。为规范临时用地管理，解决临时用地管理实践中的相关问题，自然资源部印发了《通知》，突出耕地保护要求，坚决防范“临时变永久”，进一步严格和完善政策措施。

2. 《通知》的主要内容—规范临时用地使用和管理要求，严格临时用地监管

其一，《通知》明确界定临时用地使用范围。临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地，具有临时性和可恢复性等特点，包括建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，以及在矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地等。与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。

其二，《通知》明确临时用地选址要求和使用期限。《通知》要求建设项目施工、地质勘查使用临时用地时，尽量不占或者少占耕地，使用后土地复垦难度较大的临时用地要严格控制占用耕地，制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。此外，《通知》明确，从批准之日起，临时用地使用期限一般不超过两年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。

其三，《通知》规范了临时用地审批手续，明确县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，不得下放审批权，将临时使用耕地和永久基本农田的审批层级提升至市级或市及级以上自然资源主管部门。城镇开发边界内使用临时用地的，可以一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批，具备条件的还可以同时申请临时建设工程规划许可，一并出具相关批准文件。申请临时用地应当提供相关文件，并与相关主体签订临时使用土地合同；临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核，其中，所申请使用的临时用地位于项目建设用地报批时已批准土地复垦方案范围内的，不再重复编制土地复垦方案报告表。

其四，《通知》要求落实临时用地恢复责任。临时用地不得转让、出租、抵押，临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，如因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。临时用地期满后应当拆除临时建（构）筑物，使用耕地的应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；使用耕地以外的其他农用地的应当恢复为农用地；使用未利用地的，对于符合条件的鼓励复垦为耕地，对逾期不恢复种植条件、违反土地复垦规定的行为，县（市）自然资源主管部门应责令限期改正并依法给予行政处罚。《通知》明确，按年度统计，县（市）范围内的年度临时用地超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市）暂停审批新的临时用地，根据县（市）整改情况恢复审批。

其五，《通知》要求严格临时用地监管。一是建立临时用地信息系统，县（市）自然资源主管部门实时掌握各地临时用地审批、使用和复垦情况，自2022年3月1日起，县（市）自然资源主管部门应当在临时用地批准后20个工作日内，将相关信息传至临时用地信息系统完成系统配号，并向社会公开临时用地批准信息。二是建立定期抽查和定期通报制度，部、省两级加强定期抽查，对不按规定批准、使用临时用地，不按期完成复垦任务的，予以公开通报，及时整改纠正临时用地违法违规突出问题。三是加强“一张图”管理，各级自然资源主管部门在调查、检查中应认真审核临时用地的批准、复垦情况，严肃查处违法违规审批、使用临时用地，未按照批准内容进行临时建设，以及临时用地超出复垦期限未完成复垦等行为，处理结果向社会公开通报，并依规依纪依法移送问题线索，追究责任人的责任。

3. 《通知》发布的意义—防范临时用地滥用，加强耕地保护

《通知》通过对临时用地的范围、使用期限、规范用地审批、用地责任、用电监管等方面的细化规定，对于实践中存在的违规审批、复垦恢复不到位、监管机制不完善等问题起到的有效、积极的防范、制止作用，加强了对耕地的保护，促进了节约集约用地。