对《财政部关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》的解读

2022年11月28日，财政部印发《财政部关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）（以下简称“《通知》”），现对《通知》解读如下：

1.《通知》发布的背景——高质量推进PPP项目运作，规范PPP项目实施

党的二十大报告强调增强投资对优化供给结构的关键作用，经过长期实践，我国建立了覆盖PPP项目全生命周期的制度体系，建设了全国PPP综合信息平台，在推动PPP项目发展方面取得显著成就。习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议上指出“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”。为贯彻落实党中央国务院一系列决策部署，财政部发布《通知》，进一步明确了PPP改革和发展的方向。

2.《通知》的主要内容——聚焦我国政府和社会合作（PPP）的突出短板，并适度超前规范布局，从制度层面保证了引导社会资本参与市政基础设施PPP项目投资运营的手段和目的的实现

其一，《通知》强调做好前期工作和风险防控。坚持底线思维，依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案，合理设置项目风险分担机制和投资回报机制，增强项目决策的科学性、严谨性、规范性，提高风险预判能力，加强财政承受能力动态监测，合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，不可简单以一般预算支出10%为红线标准，更要结合“三保”、政府债券还本付息等刚性支出，合理测算本级可动用财力情况，坚决避免新增政府隐性债务。

其二，《通知》明确严格预算管理。做好PPP项目政府支出责任预算安排和执行工作，落实政府践诺履约责任，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严格执行预算审查和预算执行台账报告制度，足额安排PPP项目政府支出责任预算资金，确保不留缺口，及时拨付资金。

其三，《通知》明确要加强项目执行信息复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库。未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。天津市财政局要求对PPP项目开展动态调整，对在库项目进行重新评估，经评估论证财力不可承受的，要与项目公司或社会资本方及时协商沟通，通过调减投资规模、暂缓实施等方式，合理合法减轻政府支出责任，缓解财政支出压力。对于客观条件发生变化，已不具备继续实施条件的项目主动退库。

其四，《通知》要求规范项目运作。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方，防止政企权责不清和地方保护主义。TOT项目严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格，不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过政府融资平台违规运作、虚增财政收入。

其五，《通知》强调完善项目绩效管理、政府方应带头诚信履约。《通知》要求加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据。政府方和社会资本方不得以任何方式抽回、挪用项目资本金和项目公司注册资本，政府方不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。

3.《通知》发布的意义——促进PPP高质量发展、助力实现中国式现代化

《通知》进一步明确了PPP改革和发展的方向，助推PPP项目规范发展、阳光运行，避免地方保护主义，更有利于营造公平公正的营商环境。对社会资本方资质穿透管理、做好PPP项目合同审查，更有利于凝聚各方合力，提高PPP项目质量。《通知》坚持规范发展与防范风险两手抓，对于促进PPP高质量发展、助力实现中国式现代化具有重大意义。