对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的解读

2024年1月31日，第8次国家发展改革委委务会议审议通过并公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会 财政部 住房和城乡建设部 交通运输部 水利部 中国人民银行令第17号）（以下简称“《管理办法》”），现对该《管理办法》进行解读如下：

1.《管理办法》的发布背景

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步规范基础设施和公用事业特许经营活动，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力，国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行了修订。本次修订是国家对PPP和特许经营领域建立起新机制进行的顶层制度设计，对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，下称“115号文”）的改革要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，明确政府与社会资本合作应聚焦使用者付费项目且全部采取特许经营模式，并优先选择民营企业参与，进一步强化制度执行效力，《管理办法》自2024年5月1日起施行。

2.《管理办法》的主要内容

其一，《管理办法》中明确特许经营是基于使用者付费的PPP。115号文中指出PPP应当聚焦使用者付费，并全部采取特许经营模式，《管理办法》第三条、第四条对基础设施和公用事业特许经营外延内涵进行了更为明确细致的规定。厘清基础设施和公用事业特许经营与政府和PPP关系，重申并明确了“特许经营”即为“基于使用者付费的PPP”，不再有广义和狭义的理解矛盾。进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费。明确基础设施和公用事业特许经营范围，不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等。在过去的实务中，排水、垃圾处理、轨道交通等项目，可能需要政府或相关单位代为向用户收取后再结算支付给特许经营者。本次《管理办法》定义使用者付费包括向用户收费以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费两种情形。

其二，《管理办法》鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。为民营企业提供了更为广阔的投资和发展平台，也为基础设施和公用事业的高质量发展注入了新的活力。从民营企业的视角来看，新修订的《管理办法》无疑为我们打开了投资的新篇章，释放了巨大的投资活力。市场准入门槛的降低，让民营企业有机会与国有企业平等竞争，共同分享市场红利，这不仅激发了市场的投资热情，也增强了市场的发展信心。

其三，《管理办法》进一步明确政府部门责任分工。本次《管理办法》第九条明确规定，由国务院发展改革部门牵头做好基础设施和公用事业特许经营模式推进工作，加强政策指导；地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施；各级财政部门严格执行预算管理制度，依法加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。由此，明确了政府与社会资本合作新机制的牵头部门为各级发改部门。同时，《管理办法》中还提到“价格主管部门”（第十二条）、“国务院社会信用体系建设牵头部门”（第六十二条）和“特许经营综合协调部门”（第六十三条），这些均指向发展部门。由此可见，在新时期，重点强调国家发改委和地方各地发改部门的牵头地位。

其四，《管理办法》完善了特许经营者退出机制。本次修订，明确在建设阶段，投资人通过项目公司股权变更退出项目的方式已不可行，以消除由股权变动、投融资状况变化等因素可能带来的潜在风险和不确定性，从而对项目的稳健运行和长远可持续发展起到了关键性的保障作用。《管理办法》第四十条新增的“特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门”之规定，意味着运营责任发生变更的，无需重新履行特许经营者选择程序，但应报告主管部门，拓宽了特许经营者在运营期内的退出可能。

3.《管理办法》发布的意义

通过修订《管理办法》，不仅展示了推动公共事业市场化、法治化的坚定步伐，也彰显了对国家经济转型升级和高质量发展战略的深刻理解和坚持。这一政策更新，预示着中国基础设施和公用事业特许经营领域将迎来新的发展机遇和挑战，对于促进经济结构调整、提升公共服务水平、激发市场主体活力等方面将产生深远的影响。