对自然资源部 财政部关于《做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》的解读

程汝薇 张霄奕

为贯彻落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），自然资源部和财政部联合发布本通知，进一步明确土地储备专项债券的申报、审核、资金使用和监管等具体要求，细化操作流程，确保政策的顺利实施，自然资源部和财政部出台关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知（自然资发〔2025〕45号，）。

一、《通知》发布的背景

当前房地产市场面临下行压力，房企土地购置热情减退，政府土地出让收入持续下滑。土地财政依赖度高的地方政府，财政压力显著增大。在此背景下，需通过专项债券资金盘活存量闲置土地，激活土地市场流动性，既能缓解房企资金压力，助力房地产市场 “止跌回稳”，又能推动土地资源的利用配置。

为解决专项债券使用效率问题与完善地方债务风险管控，自然资源部和财政部联合发布本通知，进一步明确土地储备专项债券的申报、审核、资金使用和监管等具体要求，细化操作流程，确保政策的顺利实施。

二、《通知》的主要内容

（一）规范项目主体与资金使用范围

该通知针对的是闲置土地利用，因此优先将企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的存量闲置土地纳入土地储备计划，2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。只有纳入土地储备计划，并在“全民所有土地资产管理信息系统”中有对应的标识码的土地储备项目才可申请专项资金，新增土地储备项目需确有需求且纳入计划。

在筹得资金管理上，专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，严禁挪用或用于虚增财政收入。

（二）申报审核流程优化

地方各级自然资源主管部门要优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目，编制并审核项目实施方案，重点论证项目的可行性、合规性、合法性，包括纳入收回收购存量闲置土地清单情况、项目实施主体纳入全国土地储备机构名录情况、纳入土地储备计划情况、土地权属状况、项目融资收益平衡情况等。

试点地区与非试点地区采取差异化管理，对“自审自发”的试点地区，土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案。非“自审自发”试点地区，由财政部、自然资源部对用于土地储备的专项债券项目进行审核把关，审核通过后省级财政部门择优安排发行

（三）平衡好资金和收益

专项债券资金与土地储备项目严格对应，在保整体融资收益平衡的前提下，资金科在同项目的不同地块间调剂使用，确地方政府需结合区域土地市场供需评估，合理确定债券期限，避免偿债压力集中或资金空转。

（四）监督与风险防控

区市、县人民政府对项目的真实性、合规性、合法性负责，在省级部门指导下统筹推进专项债券使用，强化资金管理规范，严禁以反复回购等方式虚增财政收入或空转套利，切实防范重大风险，保障土地权利人权益。

省级财政及自然资源部门需动态跟踪项目进展与资金使用，每年三季度联合提交专项债券处分报告至财政部和自然资源部；财政部与自然资源部将对重点项目实施随机抽查，确保政策落地实效。

三、《通知》发布的意义

规范专项债券使用，防范地方政府债务风险。优先处置存量闲置土地，可加快低效用地再开发，提高土地资源配置效率，缓解土地市场供需失衡问题。通过专项债券支持土地储备，稳定土地供应节奏和价格预期，间接推动房地产投资信心恢复，促进市场止跌回稳。试点地区“自审自发”机制赋予地方更大自主权，为后续专项债券管理改革积累经验。该通知通过细化土地储备专项债券的管理规则，构建了从项目筛选到资金平衡再到风险防控的全流程机制，既服务于当前经济稳增长目标，也为土地资源高效利用和房地产市场长期稳定提供制度保障。