对《工业园区高质量发展指引》的解读

吴心悦  王君岩

一、《指引》背景：时代需求与现实挑战的双重驱动

（一）政策导向引领发展方向

当前处于“十四五”规划收官与“十五五”规划谋篇布局的关键节点，习近平总书记关于推进新型工业化的重要指示为工业园区发展指明方向，2023年全国新型工业化推进大会明确提出加强园区统筹规划、推动功能提升的要求。作为工业发展的核心载体，工业园区在培育新质生产力、支撑新型工业化进程中肩负重要使命，亟需系统性政策框架引导其实现高质量转型。

（二）现实困境倒逼改革突破

我国工业园区长期面临多重发展瓶颈：产业层面，主导产业模糊、布局分散，部分园区产业数量过多导致同质化竞争激烈、资源利用效率低下；空间层面，土地集约利用水平不足，绿色能源、5G 网络等基础设施配套短板突出；发展动力层面，过度依赖政策招商而忽视内生动力培育，产城分离问题显著，生活配套缺失影响人才集聚；数字化与绿色化层面，低碳化、数字化设施覆盖不足，企业转型滞后。这些问题迫切需要通过专项指引构建解决方案，推动园区从“量的快速增长”转向“质的有效提升”。

二、核心内容解读：七大维度构建高质量发展体系

《指引》围绕特色化、集约化、数智化、绿色化、规范化“五位一体”发展路径，提出7个方面19条发展导向，形成系统完整的行动框架。

（一）做强特色优势产业：聚焦主业破解同质化难题

这一板块是《指引》的核心亮点，明确提出工业园区“原则上不宜超过3个主导产业”的刚性导向，直击产业布局分散的痛点。其核心逻辑在于引导园区立足本地资源环境禀赋与产业基础，集中资源打造优势主导产业，通过建立链长制、链式招商和产学研联合机制，强化产业链上下游集聚效应。同时要求建立产业评估和监测机制，动态优化产业布局，既避免低水平重复建设，又为传统产业升级和新兴赛道培育预留空间，最终提升园区产业能级与抗风险能力。

《指引》并非简单限制产业数量，而是引导园区基于“资源禀赋+产业基础+市场需求”选择核心赛道。例如，资源型地区园区可聚焦能源化工、新材料等产业，依托本地矿产、能源资源形成产业链；沿海地区园区可重点发展电子信息、高端装备等外向型产业，利用港口优势对接全球市场；内陆省会城市园区可培育生物医药、数字经济等产业，依托科研院所和人才资源打造创新集群。

（二）完善园区空间治理：创新模式提升集约水平

在空间利用上，《指引》强调土地资源的高效配置，提出探索“工业上楼”、立体仓储、弹性土地出让等新型利用模式，突破平面布局的空间限制。通过强化土地效益评价考核，将用地指标优先保障优质企业需求，倒逼园区淘汰低效产能。同时关注产城融合发展，要求完善医疗、教育等生活配套设施，破解产城分离难题，构建生产、生活、生态协同的空间格局。

（三）培优园区企业主体：梯度培育强化内生动力

针对企业培育体系不完善的问题，《指引》提出建立园区企业梯度培育库，实施分类指导与精准支持。培育链条覆盖科技型中小企业、高新技术企业、专精特新中小企业、专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业及瞪羚企业、独角兽企业等各类市场主体，形成“中小企业蓬勃成长、龙头企业引领带动”的生态格局。通过支持大企业发展为具有生态主导力的领航企业，同时助力中小企业深耕细分领域，夯实园区发展的微观主体基础。

（四）提升产业科技创新能力：构建创新驱动发展引擎

《指引》将科技创新作为园区转型的核心动力，明确要求强化产学研协同创新，支持园区建设共性技术平台、中试基地等创新载体，促进创新成果就地转化。通过完善创新服务体系，为企业提供技术研发、知识产权保护、成果转化等全链条支持，推动创新要素向企业集聚。同时引导企业加大研发投入，突破关键核心技术，培育创新型产业集群，实现从要素驱动向创新驱动的转型。

（五）促进实数深度融合：数字化赋能产业升级

在数字化转型方面，《指引》构建了“基础设施+企业转型+场景应用”的完整体系。基础设施层面，推进 5G、千兆光网、IPv6、移动物联网等新型信息基础设施部署，推动工业互联网进园区；企业转型层面，鼓励老旧设备数字化改造，普及智能制造装备和系统，打造智能场景与智能工厂；产业协同层面，通过数字化手段打破企业信息壁垒，实现产业链上下游数据共享与协同联动，提升产业整体运行效率。

（六）推动绿色安全发展：践行可持续发展理念

绿色化是高质量发展的重要底色，《指引》明确要求园区布局绿色能源设施，建设屋顶光伏、数字化能碳管理中心，探索零碳园区建设路径。通过推行清洁生产、循环经济模式，降低单位产值能耗和污染物排放，实现资源高效循环利用。同时强化安全管理，建立健全安全生产责任体系，完善应急处置机制，筑牢园区安全发展防线，实现经济效益与生态效益、安全效益的统一。

《指引》要求园区建立 “全流程、全要素” 的安全生产防控体系，具体要求包括：

规划布局优化：化工、医药等高危行业园区需进行“区域评估”，明确安全防护距离，禁止在防护区内建设居民住宅、学校等敏感场所。

（七）提高开放合作水平：拓展发展空间与协同效能

《指引》立足区域协调发展战略，提出多维度开放合作模式。区域内层面，鼓励园区结合自身优势参与产业转移对接，与周边区域构建“总部+基地”“研发+制造”等协同发展机制；跨区域层面，探索伙伴园区、飞地园区等合作形式，推动成果异地转化、项目共建、场景共拓，促进要素跨园区自由流动。通过开放合作打破行政边界限制，实现资源优化配置与优势互补，提升园区在区域产业体系中的分工地位。政策协同：与周边园区建立“政策互认”机制，在税收优惠、人才引进、项目审批等方面实现政策统一。

三、指引意义：赋能产业升级与区域发展的多重价值

《指引》的出台，不仅为园区转型提供了系统化的行动框架，更对推动新型工业化、促进区域协调发展、实现高质量发展具有重要战略意义

（一）为园区转型提供系统化行动框架

《指引》首次将工业园区高质量发展的宏观目标具象化为可操作的19条发展导向，覆盖产业、空间、企业、创新等关键领域，解决了以往政策分散、落地性不足的问题。特别是“主导产业不超过3个” 等量化标准，为地方园区规划提供了明确依据，有助于形成全国统一、规范有序的园区发展秩序。

（二）助力破解产业发展深层次矛盾

通过引导园区聚焦特色产业、提升集约水平、强化创新驱动，《指引》有效破解了同质化竞争、资源错配、内生动力不足等长期困扰工业园区发展的难题。其提出的数智化、绿色化转型路径，契合新型工业化的核心要求，为培育新质生产力提供了重要载体支撑。

（三）支撑区域经济稳定增长与协调发展

工业园区作为区域经济的增长极，其高质量发展直接带动产业链供应链升级，促进区域产业结构优化。《指引》倡导的跨区域合作与产城融合模式，既有助于缩小区域发展差距，又能通过完善生活配套吸引人才集聚，为区域经济持续增长注入持久动力。

（四）奠定新型工业化的坚实载体基础

在推进新型工业化的进程中，工业园区是产业集聚、技术创新、绿色转型的核心平台。《指引》通过推动园区全方位提质增效，使其更好地承接新型工业化任务，加速制造业高端化、智能化、绿色化转型，为中国式现代化构筑强大的物质技术基础。

此外，《指引》明确了两部门与地方的协同推进机制，通过总结推广经验、制定标准规范、加强运行监测等举措保障政策落地，形成“国家引导、地方落实、园区实践”的良性互动格局。

在协同推进机制的具体落地过程中，国家层面将强化统筹协调，定期开展政策执行情况评估，针对不同区域、不同类型园区的发展差异精准施策，及时优化调整政策细则。地方政府需结合本地实际，细化配套措施，建立园区动态管理名录，对成效显著的园区给予政策倾斜与资源支持，对进展滞后的园区进行约谈督导。各工业园区应主动作为，成立专项工作小组，对照19条发展导向制定个性化实施方案，将目标任务分解到具体部门与年度计划。同时，鼓励行业协会、科研机构等第三方力量深度参与，提供专业咨询与技术支撑，形成多方联动、协同发力的工作格局，确保《指引》各项要求转化为园区高质量发展的实际成效，为我国工业经济行稳致远注入源源不断的活力。