对《天津市城市更新条例》的解读

吴心悦  王君岩

《天津市城市更新条例》（以下简称《条例》）经2025年11月28日天津市第十八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，自2026年1月1日起施行，是天津市落实党的二十大关于城市更新行动重大战略部署，践行习近平总书记对天津工作“四个善作善成”重要要求的核心立法成果。作为本市首部专门规范城市更新活动的地方性法规，《条例》的出台紧扣天津“一基地三区”功能定位，精准回应城市发展痛点。

一、发布背景

当前，天津正面临城镇危旧房屋集中、老旧基础设施老化、低效存量用地闲置、公共服务配套不足等突出问题，传统“大拆大建”模式已难以适应高质量发展需求。市委、市政府将“中心城区更新提升行动”列为“十项行动”之一，通过推进科技创新、产业焕新、城市更新“三新”联动，盘活存量、培育增量、提升质量，加快形成新质生产力。在此背景下，《条例》立足前期政策实践基础，将《天津市城市更新行动计划（2023-2027年）》《老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》等政策文件的成熟经验上升为法律规范，破解以往更新工作中规划衔接不畅、资金渠道单一、公众参与不足、主体权责模糊等难题，构建“留改拆”并举、以保留利用提升为主的制度框架，为全面建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市提供坚实法治保障。

二、核心内容解读

《条例》共六章四十四条，涵盖总则、城市更新规划、城市更新实施、保障措施、监督管理、附则六个板块，构建了“体检先行、规划引领、市场运作、多元参与、全程监管”的完整制度体系，核心内容可细化为九大关键维度：

（一）界定更新内涵与适用范围，明确基本原则

定义与边界：明确城市更新是指在本市城镇开发边界内，对城市空间形态和城市功能持续完善和优化调整的活动，打破以往更新范围碎片化局限。适用范围覆盖九大核心任务，包括既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区/厂区/城中村更新、城市功能完善、基础设施建设改造、生态系统修复、历史文化保护传承及其他法定更新事项，实现城市更新全域覆盖、全要素统筹。

基本原则：确立“党的全面领导、以人民为中心、系统观念、规划引领、统筹发展和安全、保护第一、应保尽保、以用促保、实事求是、因地制宜、尽力而为、量力而行”的核心准则，突出城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的核心目标，为更新工作划定价值导向。

（二）建立全周期城市体检机制，夯实更新基础

闭环管理流程：构建“体检发现问题—更新解决问题—评估实施效果—巩固提升”的全周期工作路径，将城市体检评估结果作为编制更新规划、策划方案和项目实施方案的法定依据，确保更新工作靶向施策。

分级体检体系：实行市级、区级、片区三级体检联动，市级侧重城市整体建设管理评估，区级聚焦路网管网、低效用地等专项分析，片区级重点排查房屋失修、设施配套不足等民生痛点，形成上下衔接、精准高效的体检格局。

专业保障要求：明确涉及房屋结构安全、消防、燃气等专业性体检事项，需由具备相应资质的专业单位出具调查鉴定意见，确保体检结果科学权威，为后续更新提供可靠技术支撑。

（三）构建三级规划体系，强化刚性约束与衔接

规划层级设计：建立“城市更新专项规划—片区策划方案—项目实施方案”三级规划架构，形成“全市统筹、片区聚焦、项目落地”的规划实施链条，确保更新活动有序推进。

编制与修改程序：城市更新专项规划由市住房城乡建设部门会同有关部门编制，报市人民政府批准后向社会公开，确需修改的须履行原批准程序；片区策划方案由区住房建设部门组织编制，跨行政区域的由市级部门统筹编制，均需充分征求专家和公众意见并反馈处理情况。

空间衔接要求：明确更新规划需落实国民经济和社会发展规划，依据国土空间总体规划，与相关专项规划相衔接，其核心内容纳入国土空间规划“一张图”管理，强化规划刚性约束。

（四）明晰多元主体权责，构建协同推进格局

政府分级职责：市人民政府负责统筹领导、重大事项审议及资金保障；区人民政府承担本行政区域内城市更新组织实施与监督管理职责；街道办事处、乡镇人民政府按职责配合做好相关工作，形成“市级统筹、区级实施、街镇协同”的工作格局。

部门分工协作：市住房城乡建设部门牵头统筹协调、规划编制、年度计划制定及项目库管理；市规划资源部门负责规划土地政策制定与要素保障；市城市管理、水务、发展改革、商务、文旅等部门按职责分工，分别推进市政设施改造、业态提升、文化传承等专项工作，实现跨部门协同联动。

物业权利人权利义务：明确不动产所有权人、土地使用权人、合法建造未登记不动产权利人等物业权利人，依法享有开展更新活动的权利，同时需履行配合更新工作的义务；直管公房经营管理单位按规定承担相应更新责任。

（五）规范项目实施流程，保障程序公正高效

项目入库管理：建立全市统一的城市更新项目库，实行常态申报、动态调整机制，片区策划方案确定的项目及物业权利人申报的项目，经评估后纳入项目库管理，作为编制年度实施计划的基础。

年度计划管控：市住房城乡建设部门以项目库为基础，组织编制城市更新年度实施计划，明确项目投资、实施进度等要求，相关部门和区人民政府负责组织实施，对未达预期进度的项目督促整改。

社会资本选择规则：结合滨海新区等区域实践经验，明确城市更新项目社会资本选择以招标方式为主，投标报名单位宜为三家及以上；招标公告期满投标单位不足三家的，可依法转为谈判方式，既保障市场公平竞争，又兼顾项目实施效率。

（六）健全市场参与机制，拓宽资金保障渠道

市场主体激励：明确鼓励、支持各类市场主体参与城市更新项目的投资、建设、运营全流程，支持专业服务机构参与规划设计、投融资、运营管理等工作，畅通参与渠道并依法保障其合法权益。

多元资金筹措：构建“财政引导、市场为主、金融支持”的资金保障体系，城市更新工作经费纳入市区两级财政预算，同时积极争取中央专项资金、专项债支持；鼓励政策性银行、商业银行、信托基金、国有企业等参与投资，提供中长期、低成本建设资金。

金融产品支撑：配套编制《基础设施和城市更新产品手册》，梳理33类金融产品模式、适用范围及典型案例，为更新项目对接金融资源提供明确指引，目前全市综合片区类城市更新项目已实现市场化投资建设运营。

（七）强化公众与专家参与，保障民主决策

公众权利保障：依法保障公众在城市更新中的知情权、参与权、表达权和监督权，要求在规划编制、项目实施等关键环节公开相关信息，通过听证会、座谈会等多种形式征求公众意见。

专家参与制度：建立健全城市更新专家参与制度，由市住房城乡建设部门组织相关领域专家，为更新规划编制、项目论证、政策制定等提供专业咨询意见，提升决策科学性。

宣传引导要求：明确市和区人民政府及有关部门应当加强城市更新政策法规宣传，普及相关知识，宣传典型案例，主动回应社会关切，营造全社会支持参与城市更新的良好氛围。

（八）聚焦民生与发展重点，明确更新核心任务

居住品质提升：重点推进城镇老旧小区整治改造、危旧房屋改造和完整社区建设，补充养老、托育、医疗、停车、充电等公共服务设施，解决群众“急难愁盼”问题。

空间与业态优化：推进老旧街区、老旧厂区、城中村更新改造，盘活低效存量用地和闲置房屋，优化产业布局，促进业态升级，培育新质生产力。

基础设施更新：加强城市道路、供热、燃气、供水、排水等市政基础设施建设改造，完善城市路网体系，改善慢行交通环境，提升城市承载能力。

生态与文化保护：修复城市生态系统，加强公园绿地建设；坚持“保护第一、以用促保”，做好历史文化街区、文物建筑、历史风貌建筑的保护传承与合理利用，促进文旅融合发展。

（九）完善保障措施与监督管理，确保落地见效

政策支持体系：从规划、土地、财政、金融、税费等多维度提供政策支持，出台规划土地调查登记管理实施细则，支持完善区域道路交通组织和公共服务设施配套，为项目落地提供全方位保障。

数字化赋能：强化城市更新信息化、数字化、智能化建设，鼓励研发应用新技术、新工艺、新材料，拓展数字化应用场景，推动智慧城市建设与城市更新深度融合。

全过程监管机制：建立全市统一的城市更新信息管理系统，对项目规划、审批、实施、运营等环节实行全过程监管；市住房城乡建设等部门按职责对项目投资、进度进行监督，确保年度实施计划落实到位。

三、发布意义

（一）法治层面：填补制度空白，规范更新秩序

《条例》作为天津市首部城市更新专门法规，首次以立法形式明确城市更新的内涵、范围、原则、程序和各方权利义务，将前期实践中成熟的政策措施固化为法律制度，破解了以往更新工作“无法可依、流程不规范、责任不清晰”的困境。通过构建权责明确、程序严密、监督有效的制度体系，推动城市更新从“行政主导”向“法治引领”转变，为各类更新活动提供稳定可预期的法律依据，保障城市更新工作有序开展。

（二）民生层面：聚焦急难愁盼，提升宜居品质

《条例》始终贯穿“以人民为中心”的发展思想，将解决群众住房安全、设施配套、环境改善等民生痛点作为核心目标。通过推进老旧小区改造、完整社区建设、基础设施更新等重点任务，针对性解决房屋失修、停车难、出行不便、公共服务不足等问题，同时强化历史文化保护和生态环境修复，让城市更新成果更多更公平惠及全体市民，切实增强群众的获得感、幸福感、安全感。

（三）发展层面：盘活存量资源，赋能高质量发展

《条例》立足天津城市发展阶段特征，通过制度创新激活存量空间资源，推动低效用地再开发、老旧厂区焕新、商业设施升级，为产业焕新和新质生产力培育提供空间载体。同时，通过市场化运作模式吸引社会资本参与，破解政府单一投入的资金瓶颈，形成“存量盘活—功能提升—产业集聚—经济增长”的良性循环，助力天津优化城市功能布局、提升核心竞争力，在京津冀协同发展中发挥更大作用。

（四）机制层面：创新参与模式，凝聚共治合力

《条例》打破以往城市更新“政府单打独斗”的模式，构建政府、市场主体、物业权利人、公众等多元主体共建共享的治理格局。通过明确社会资本参与路径、保障公众知情权与参与权、建立专家论证机制，充分调动各类主体的积极性和创造性，形成“政府引导、市场运作、公众参与、专业支撑”的可持续推进机制，为城市更新注入长效动力，实现城市品质提升与经济社会发展的有机统一。